Bag fra afgrunden: hvordan verden hurtigt forseglede en aftale for at redde ozonlaget
Som et kor af spørgsmål stiger om, hvorvidt verden kan handle hurtigt nok til at forhindre klima sammenbrud, en lektion fra den nyere historie tyder på, at hurtig handling er mulig. Ozonlaget, et tæppe af gas, der findes mellem 10 og 50 kilometer over jordens overflade, er afgørende for at beskytte menneskeheden mod solens kraftige ultraviolette stråling. I 1974 offentliggjorde en gruppe videnskabsmænd forskning, der tyder på, at kemikalier, der anvendes i dagligdags produkter som aerosoler, emballage og køleskabe, kan nedbryde ozonlaget – og dermed øge forekomsten af hudkræft, grå stær og andre skader på mennesker og dyreliv på jorden betydeligt. I 1985 blev teorien om ozonnedbrydning klart bevist, da der blev opdaget et hul i ozonlaget over Antarktis.
Offentliggørelsen af hullet var et bevis på, at problemets omfang var langt større, end forskerne oprindeligt havde forudset. Den internationale alarm over ozonlagets udtynding førte til en hidtil uset multilateral indsats for at forbyde de farlige kemikalier, der var ansvarlige for dets forringelse – chlorfluorcarboner (CFC’er). I 1987, kun to år efter at hullet blev opdaget, var der en international traktat på plads, som halverede brugen af CFC’er. Tre år senere, i 1990, blev Montreal-protokollen styrket for at forbyde brugen af CFC’er helt og holdent i de industrialiserede lande inden år 2000 og i udviklingslandene inden år 2010. I dag er brugen af CFC’er forbudt i 197 lande verden over, og videnskabsfolk er enige om, at ozonlaget langsomt er ved at genoprette sig som følge heraf. Alt i alt kan succesen med at løse ozonproblemet give os håb om, at globale miljøproblemer kan løses og er blevet løst ved hjælp af menneskehedens rettidige kollektive indsats.
Bred relevans
Succesen med at forhandle, styrke og håndhæve Montreal-protokollen bør give håb til de trængte klimaforhandlere rundt om i verden – da det er et bevis på, at multilaterale initiativer kan være effektive til at tackle de globale miljøudfordringer, vi står over for. Selv om de enkelte nationalstater kæmpede for deres egne nationale interesser under Montreal-forhandlingerne, handlede de i sidste ende i det globale samfunds interesse – og indførte et direkte forbud mod brugen af CFC’er. Montrealprotokollen forpligter ikke blot underskriverne til at forbyde brugen af CFC’er i deres jurisdiktion, den indførte også sanktioner, der forbød handel med visse kemikalier med lande, der ikke har underskrevet den, hvilket skabte et betydeligt incitament for landene til at underskrive den. Det er også slående, hvor effektivt Montreal-protokollen er blevet gennemført. Det er den eneste globale traktat, der har opnået universel ratifikation i 197 lande, og den har opnået en overholdelsesgrad på 98 %. Montreal er som sådan et bevis på effektiviteten af direkte forbud. Siden Montreal har det været sværere for regeringerne at overveje sådanne forbud, men protokollens effektivitet viser, at regeringerne kan og har brugt deres beføjelser til at gennemføre hurtige overgange væk fra skadelige stoffer til gavn for miljøet.
Også interessant og relevant for klimabevægelsens udfordringer i dag var den succes, som borgerdrevne kampagner om det relativt abstrakte og fjerntliggende miljøproblem med ozonlagsnedbrydning har haft. Bag succesen med de multilaterale forhandlinger lå en velorganiseret kampagne fra civilsamfundet – både i USA og i hele verden. Miljøorganisationer samledes om CFC-spørgsmålet – og gennem opfindsomme offentlige kampagner lykkedes det dem at få forbrugerne til at ændre deres adfærd, herunder en omfattende boykot af produkter og virksomheder, der anvendte CFC-stoffer. Forbrugerpresset tvang nogle amerikanske virksomheder til at handle, endnu før regeringen indførte forbud mod brugen af CFC’er. Da forbuddet blev indført, var markedet for CFC’er blevet mindre og mindre, hvilket gjorde det lettere at udfase dem.
Den indsats fra civilsamfundet omkring CFC’er gik ud over at føre kampagner og var direkte drivkraft for industrielle innovationer. I 1992, da kemikalievirksomhederne angreb Greenpeace og deres anti-CFC-kampagne for at “kritisere og ikke tilbyde nogen løsninger”, samlede Greenpeace en gruppe ingeniører for at udvikle en prototype på et køleskab, der ikke brugte CFC’er. I løbet af få måneder havde ingeniørerne udviklet en prototype til “GreenFreeze”-køleskabet – som brugte en blanding af naturlige kulbrinter i stedet for CFC, og som derfor ikke skadede ozonlaget. Greenpeace grundlagde efterfølgende et firma til at designe og markedsføre GreenFreeze-køleskabe, som i sidste ende revolutionerede køleskabssektoren i hjemmet – med mere end en milliard køleskabe i brug i dag.
Den rolle, som de vigtigste aktører i industrien spillede i forbindelse med udfasningen af CFC’er, kan også bruges til at lære, hvordan erhvervsinteresser kan udnyttes til at forfølge miljømål. I første omgang var producenterne af CFC’er fjendtligt indstillet over for enhver regulering, men da Montreal-protokollen blev overvejet, havde markedet ændret sig, og mulighederne for at tjene penge på produktion af CFC-substitutter var blevet stærkt forøget – til fordel for nogle af de større producenter, der var begyndt at forske i alternativer. Denne mangfoldighed inden for industrien blev udnyttet, og der blev dannet en alliance mellem miljøbevægelsen og de virksomheder, der i sidste ende kunne drage fordel af den øgede regulering. Efter den indledende modstand støttede DuPont, den vigtigste industriaktør, der stod for en fjerdedel af den globale CFC-produktion, det oprindelige udkast til Montrealprotokollen og den efterfølgende styrkelse af den, bl.a. fordi virksomheden kunne drage fordel af at eksportere alternativer til CFC til det europæiske marked, da der i USA i 1978 blev indført et nationalt forbud mod ikke-nødvendig brug af CFC som drivmiddel til aerosoler, hvilket havde sat gang i innovationen.
Kontekst og baggrund
Chlorfluorcarboner (CFC) er kemikalier, der blev udviklet i 1930’erne, og som, før de blev forbudt, blev anvendt i en lang række kommercielle og industrielle processer. Det husholdningsprodukt, der oftest forbindes med CFC’er og nedbrydningen af ozonlaget, var aerosolsprays – f.eks. deodoranter eller hårspray. Men CFC’er havde mange andre anvendelsesmuligheder, bl.a. som kølemiddel – de blev almindeligvis brugt i køleskabe og klimaanlæg – samt i styroporemballage, opløsningsmidler og brandslukkere. Da de hverken er giftige eller brandfarlige og relativt billige at fremstille, blev CFC oprindeligt anset for at være et mirakelfund for industrien. I 1970’erne blev de produceret og anvendt i vid udstrækning af virksomheder i USA og Europa, og de blev i stigende grad anvendt af industrien i vækstøkonomier som Kina, Brasilien og Indien.
I 1974 offentliggjorde en gruppe forskere deres teori om ozonnedbrydning – som gik ud på, at CFC-kemikalier, når de først var i luften, rejste til stratosfæren, hvor de blev nedbrudt af solens ultraviolette stråling. Disse atomer blev derefter bundet til ozonmolekyler – hvilket førte til nedbrydning af dette beskyttende gaslag. Denne teori blev bekræftet, da videnskabsfolk i 1985 konstaterede en årlig udtynding af ozonlaget over Antarktis hvert forår. Udtyndingen af ozonlaget over Antarktis har haft særligt alvorlige konsekvenser for Australien og New Zealand, som på grund af deres nærhed til ozonlaget lider af de højeste hudkræftrater i verden.
Fremmende faktorer
Nøglen til den hurtige overgang til udfasning af CFC’er var den udbredte accept blandt den brede offentlighed, erhvervslivet og verdens ledere af problemets alvor og hastende karakter; en konsensus, der blev skabt efter opdagelsen af ozonlaget i 1985. Forhandlingerne om Montreal-protokollen skulle dog stadig håndtere de deltagende regeringers modstridende nationale interesser for at nå frem til en aftale. USA, der var førende i forhandlingerne, blev i høj grad påvirket i sin holdning af sine erhvervsinteresser, som modsatte sig ethvert forbud indtil 1986, da virksomheden med den største rolle i CFC-produktionen på verdensplan, DuPont, med succes havde udviklet alternative kemikalier. Fra dette tidspunkt gik USA i spidsen for at presse på for at opnå et forbud. De europæiske lande modsatte sig i første omgang dette krav, indtil deres egne virksomheder som ICI havde udviklet CFC-substitutter, hvorefter de også var enige i behovet for et forbud. Udviklingslandene stod for en forholdsvis lille del af CFC-forbruget, da 80 % af CFC’erne blev forbrugt i de industrialiserede lande. De nye vækstøkonomier modstod imidlertid også opfordringerne til et forbud, indtil der blev indgået en aftale om en fond for finansiel bistand til teknologioverførsel på 160 millioner dollars.
En vigtig faktor, der havde positiv indflydelse på forhandlingerne, var den stærke miljøbevægelse i USA og dens evne til at udnytte et globalt netværk om spørgsmålet om CFC. I 1970’erne, da forskerne første gang offentliggjorde deres teori om ozonlagsnedbrydning, var den amerikanske miljøbevægelse vokset i styrke og organisation. Ozonlagskampagnen blev den første store samlende kampagne for organisationer som Friends of the Earth og Sierra Club. Disse grupper stod i spidsen for oplysningsaktioner, der var rettet mod offentligheden og opfordrede til boykot af dagligdags produkter, der anvendte CFC, f.eks. aerosoler. Friends of the Earth-USA lancerede en “Styro-Wars”-kampagne, et “Stratospheric Defense Initiative”, der havde til formål at fjerne CFC fra polystyrenemballage til fødevarer og andre forbrugerprodukter. Efter en strøm af breve fra skolebørn forpligtede McDonalds sig til sidst til at fjerne CFC fra sin emballage i 1987. Ozonlagskampagnen gjorde det muligt at konsolidere en global bevægelse af civilsamfundsaktører omkring en fælles sag. USA-baserede ngo’er delte deres opfindsomme kampagnetilgange og -taktik, hvilket førte til, at civilsamfundet i lande over hele verden iværksatte lignende kampagner, der lagde pres på både regeringer og lokale virksomheder.
Den centrale rolle, som erhvervslivets interesser spillede som drivkraft bag udfasningen af CFC, skal fremhæves. Virksomhedernes samhørighed omkring spørgsmålet om CFC’er kan forklares med nogle få faktorer. For det første gjorde det begrænsede antal involverede aktører det relativt let at nå frem til en aftale. 18 kemiske virksomheder stod for størstedelen af verdens produktion af CFC’er i begyndelsen af 1980’erne – hovedsagelig koncentreret i USA, Det Forenede Kongerige, Frankrig og Japan. DuPont var langt den vigtigste aktør med en produktion på omkring en fjerdedel af den globale produktion. Det betød, at når først DuPont optrådte som branchens leder i de globale forhandlinger, og når først virksomhedens accept af et forbud var sikret, fulgte resten af industrien trop. Det var også vigtigt, at selv om CFC-markedet var vigtigt, var det ikke en virkelig “big business” – CFC’er tegnede sig for 3 % af DuPonts samlede salg.
Den sidste, og måske mest afgørende faktor for den hurtige udfasning af CFC’er efter opdagelsen af ozonlaget var de teknologiske innovationer til udvikling af alternative kemikalier. Da videnskaben og situationens alvor blev klar, begyndte DuPont at investere massivt i forskning i erstatningsstoffer. I 1986 var det lykkedes DuPont at udvikle alternative kemikalier, der ikke skadede ozonlaget, og på det tidspunkt blev det i deres interesse at støtte et internationalt forbud mod CFC’er. USA’s holdning til at støtte et forbud fulgte DuPont, hvorefter vejen til Montreal var banet.
Historien slutter dog ikke her. Der er et efterskrift til dette globale samarbejde, som viser sig at være vanskeligt, men positivt. I 2016 blev der afholdt et møde i Kigali i Rwanda for at nå til enighed om en udfasning af et andet sæt gasser, som oprindeligt var tænkt som en hurtig løsning for CFC’er, kaldet hydrofluorcarboner (HFC’er). Selv om HFC’er er sikre for ozonlaget, er de en kraftig drivhusgas, der er tusind gange kraftigere end CO2 og en vigtig bidragyder til klimaændringerne. I 2016 blev mere end 150 lande efter næsten ti års forhandlinger enige om at reducere deres brug af HFC’er med 85 % i de kommende årtier. Brugen af HFC’er til luftkonditionering og køling vokser imidlertid hurtigt i udviklingslandene, bl.a. fordi klimaændringerne skaber flere og længerevarende dødbringende hedebølger og driver sommertemperaturerne op. Kigali-ændringen til protokollen, som blev vedtaget i 2016 og trådte i kraft fra januar 2019, forventes at forhindre op til 80 mia. ton CO2-ækvivalenter af emissioner inden 2050, hvilket ifølge UNEP vil yde et væsentligt bidrag til Parisaftalens mål om at begrænse den globale temperaturstigning til et godt stykke under 2 °C.
Den endelige aftale opdelte verdens økonomier i tre grupper, hver med en måldato for udfasning. De rigeste lande, herunder USA og landene i Den Europæiske Union, vil reducere produktionen og forbruget af HFC’er fra 2019. En stor del af resten af verden, herunder Kina, Brasilien og hele Afrika, vil fastfryse brugen af HFC’er senest i 2024. En lille gruppe af verdens hotteste lande som Bahrain, Indien, Iran, Irak, Kuwait, Oman, Pakistan, Qatar, Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater har den mest lempelige tidsplan og vil fryse brugen af HFC’er senest i 2028.
Den multilaterale fond, der gør det muligt for denne proces at fungere ved at kompensere de fattigere lande og betale for overførsel af nyere teknologi til dem, er i høj grad afhængig af USA’s støtte. Hidtil havde USA ikke ratificeret aftalen. Denne form for multilateral fond er vigtig for at udjævne spillereglerne og kunne også kopieres på andre områder, hvor manglende adgang til ny teknologi kan bremse skiftet til en lavemissionsøkonomi.
Omfang og dokumentation
- Det tog kun to år fra opdagelsen af ozonlaget i 1985, før regeringerne blev enige om et globalt forbud mod brugen af CFC’er, og yderligere to år før det trådte i kraft.
- Montrealprotokollen er den eneste traktat, der nogensinde har opnået universel ratifikation, idet 197 lande har håndhævet forbuddet mod CFC’er.
- Partierne i Montreal-protokollen har nået en opfyldelsesgrad på over 98% af deres forpligtelser i henhold til traktaten, og mange har nået deres mål langt før den tidsplan, der er skitseret i traktaten.
- Globale observationer har bekræftet, at atmosfærens niveauer af de vigtigste ozonlagsnedbrydende stoffer er faldende, og det forventes, at de i midten af dette århundrede vil vende tilbage til niveauet fra før 1980.
- De Forenede Stater anslår, at mere end 6,3 millioner hudkræftdødsfald vil være undgået i 2065, at der vil være sparet 4,2 billioner USD i sundhedsudgifter, og at 22 millioner amerikanere, der er født mellem 1985 og 2100, vil undgå at lide af grå stær som følge af Montreal-protokollens gennemførelse.
- Da de fleste ozonlagsnedbrydende kemikalier også er drivhusgasser, har Montrealprotokollen forhindret drivhusgasemissioner svarende til mere end 135 milliarder tons CO2, hvilket gør Montrealprotokollen til et vigtigt bidrag til kampen mod den globale opvarmning.