De vuelta del borde: cómo el mundo cerró rápidamente un acuerdo para salvar la capa de ozono
Cuando aumenta el coro de preguntas sobre si el mundo puede actuar con la suficiente rapidez para evitar el colapso del clima, una lección de la historia reciente sugiere que la acción rápida es posible. La capa de ozono, un manto de gas que existe entre 10 y 50 kilómetros por encima de la superficie terrestre, es vital para proteger a la humanidad de la potente radiación ultravioleta del sol. En 1974, un grupo de científicos publicó una investigación que sugería que las sustancias químicas utilizadas en productos cotidianos como los aerosoles, los envases y los frigoríficos podían agotar la capa de ozono, lo que aumentaba enormemente la incidencia del cáncer de piel, las cataratas y otros perjuicios para los seres humanos y la fauna de la Tierra. En 1985, la teoría del agotamiento del ozono quedó claramente demostrada, cuando se descubrió un agujero en la capa de ozono sobre la Antártida.
El descubrimiento del agujero evidenció que la magnitud del problema era mucho mayor de lo que los científicos habían previsto en un principio. La alarma internacional ante el adelgazamiento de la capa de ozono condujo a una acción multilateral sin precedentes para prohibir los peligrosos productos químicos responsables de su deterioro: los clorofluorocarbonos (CFC). En 1987, sólo dos años después de que se descubriera el agujero, ya existía un tratado internacional que reducía el uso de CFC a la mitad. Tres años más tarde, en 1990, se reforzó el Protocolo de Montreal para prohibir totalmente el uso de CFC en los países industrializados para el año 2000 y para el año 2010 en los países en desarrollo. En la actualidad, el uso de CFC está prohibido en 197 países de todo el mundo y los científicos coinciden en que la capa de ozono se está recuperando poco a poco gracias a ello. En general, el éxito en la lucha contra el problema del ozono puede darnos la esperanza de que los problemas medioambientales globales pueden resolverse, y de hecho se han resuelto, mediante la oportuna acción colectiva de la humanidad.
Relevancia más amplia
El éxito en la negociación, el fortalecimiento y la aplicación del Protocolo de Montreal debería dar esperanzas a los negociadores del cambio climático de todo el mundo, ya que es una prueba de que las iniciativas multilaterales pueden ser eficaces a la hora de abordar los retos medioambientales globales a los que nos enfrentamos. Aunque los Estados individuales lucharon por sus propios intereses nacionales a lo largo de las negociaciones de Montreal, al final actuaron en interés del patrimonio mundial e instituyeron una prohibición total del uso de CFC. El Protocolo de Montreal no sólo obliga a sus signatarios a prohibir el uso de CFC en sus jurisdicciones, sino que también introdujo sanciones que prohibían el comercio de ciertas sustancias químicas con los no signatarios, creando un importante incentivo para que los países firmaran. Lo que también es sorprendente es la eficacia de la aplicación del Protocolo de Montreal. Es el único tratado mundial que ha logrado la ratificación universal de 197 países, y ha alcanzado una tasa de cumplimiento del 98%. Como tal, Montreal es una prueba de la eficacia de las prohibiciones totales. Desde Montreal, estas prohibiciones han sido más difíciles de contemplar para los gobiernos, pero la eficacia del Protocolo demuestra que los gobiernos pueden y han utilizado sus poderes para impulsar transiciones rápidas lejos de las sustancias nocivas y en beneficio del medio ambiente.
También es interesante y relevante para los retos del movimiento climático de hoy en día el éxito de las campañas lideradas por los ciudadanos sobre el problema medioambiental relativamente abstracto y remoto del agotamiento de la capa de ozono. Detrás del éxito de las negociaciones multilaterales hubo una campaña bien organizada de la sociedad civil, tanto en Estados Unidos como en todo el mundo. Las organizaciones ecologistas se unieron en torno al problema de los CFC y, mediante ingeniosas campañas públicas, consiguieron impulsar cambios en el comportamiento de los consumidores, incluido el boicot generalizado a los productos y empresas que utilizaban CFC. La presión de los consumidores obligó a algunas empresas estadounidenses a actuar incluso antes de que el gobierno prohibiera el uso de CFC. Cuando la prohibición entró en vigor, el mercado de los CFC había disminuido, lo que hizo más factible su eliminación.
La acción de la sociedad civil en torno a los CFC se extendió más allá de las campañas para impulsar directamente las innovaciones industriales. En 1992, cuando las empresas químicas atacaron a Greenpeace y su campaña contra los CFC por «criticar y no ofrecer soluciones», Greenpeace reunió a un grupo de ingenieros para desarrollar un prototipo de frigorífico que no utilizara CFC. En pocos meses, los ingenieros habían desarrollado un prototipo de frigorífico «GreenFreeze», que utilizaba una mezcla de hidrocarburos naturales en lugar de CFC y, por tanto, no dañaba la capa de ozono. Posteriormente, Greenpeace fundó una empresa para diseñar y comercializar los frigoríficos GreenFreeze, que acabaron por revolucionar el sector de la refrigeración doméstica, con más de mil millones de unidades en uso en la actualidad.
El papel de los principales actores de la industria en la eliminación de los CFC también ofrece lecciones sobre cómo se pueden aprovechar los intereses empresariales para perseguir objetivos medioambientales. Al principio, los productores de CFC se mostraron hostiles a cualquier regulación, pero en el momento en que se planteó el protocolo de Montreal, el mercado había cambiado y las posibilidades de obtener beneficios de la producción de sustitutos de los CFC habían aumentado considerablemente, favoreciendo a algunos de los mayores productores que habían empezado a investigar alternativas. Se aprovechó esta diversidad dentro de la industria y se formó una alianza entre el movimiento ecologista y las empresas que, en última instancia, saldrían ganando con el aumento de la normativa. Tras la resistencia inicial, DuPont, el principal actor de la industria responsable de una cuarta parte de la producción mundial de CFC, apoyó el proyecto inicial del Protocolo de Montreal y su posterior refuerzo, en parte porque podía beneficiarse de la exportación de alternativas a los CFC al mercado europeo, ya que en 1978 se había introducido en EE.UU. una prohibición nacional del uso no esencial de los CFC como propulsores de aerosoles, lo que estimulaba la innovación.
Contexto y antecedentes
Los clorofluorocarbonos (CFC) son sustancias químicas desarrolladas en la década de 1930 que, antes de su prohibición, se utilizaban en una amplia gama de procesos comerciales e industriales. El producto doméstico que más se asocia con los CFC y el agotamiento de la capa de ozono son los aerosoles, como los desodorantes o las lacas para el pelo. Pero los CFC tenían muchos otros usos, como refrigerante -se utilizaban habitualmente en frigoríficos y aparatos de aire acondicionado-, así como en envases de espuma de poliestireno, disolventes y extintores. Al no ser tóxicos ni inflamables y ser relativamente baratos de producir, los CFC se consideraron al principio un hallazgo milagroso para la industria. En la década de 1970 ya se producían y se utilizaban ampliamente en empresas de Estados Unidos y Europa, y se empleaban cada vez más en la industria de economías emergentes como China, Brasil e India.
En 1974, un grupo de científicos publicó su teoría sobre el agotamiento de la capa de ozono, que sostenía que las sustancias químicas de los CFC, una vez transportadas por el aire, viajaban a la estratosfera, donde eran descompuestas por la radiación ultravioleta del sol. Estos átomos se unían a las moléculas de ozono, lo que provocaba el agotamiento de esta capa de gas protectora. Esta teoría se confirmó cuando, en 1985, los científicos identificaron un adelgazamiento anual de la capa de ozono sobre la Antártida cada primavera. El adelgazamiento de la capa de ozono sobre la Antártida ha tenido repercusiones especialmente nefastas para Australia y Nueva Zelanda, que, dada su proximidad a la capa de ozono, sufren los mayores índices de cáncer de piel del mundo.
Factores facilitadores
La clave de la rápida transición hacia la eliminación de los CFC fue la aceptación generalizada entre el público en general, los actores empresariales y los líderes mundiales de la gravedad y la urgencia del problema; un consenso que se forjó tras el descubrimiento de la capa de ozono en 1985. Sin embargo, las negociaciones en torno al Protocolo de Montreal todavía tenían que manejar los intereses nacionales contrapuestos de los gobiernos participantes para llegar a un acuerdo. Estados Unidos, líder en las negociaciones, se vio en gran medida influenciado en su postura por sus intereses empresariales, que se opusieron a cualquier prohibición hasta 1986, cuando la empresa con mayor papel en la producción de CFC a nivel mundial, DuPont, desarrolló con éxito sustancias químicas alternativas. A partir de ese momento, EE.UU. tomó la iniciativa de impulsar la prohibición. Los países europeos se resistieron inicialmente a este llamamiento hasta que sus propias empresas, como ICI, desarrollaron sustitutos de los CFC, momento en el que también aceptaron la necesidad de una prohibición. Los países en desarrollo eran responsables de una cantidad comparativamente pequeña de uso de CFC, ya que el 80% de los CFC se consumían en las naciones industrializadas. Sin embargo, las economías emergentes también se resistieron a las peticiones de prohibición hasta que se llegó a un acuerdo sobre un fondo de ayuda financiera para la transferencia de tecnología por valor de 160 millones de dólares.
Un factor importante que influyó positivamente en las negociaciones fue la fuerza del movimiento ecologista en los Estados Unidos, y su capacidad para aprovechar una red mundial sobre la cuestión de los CFC. En la década de 1970, cuando los científicos publicaron por primera vez su teoría sobre el agotamiento de la capa de ozono, el movimiento ecologista estadounidense había ido ganando fuerza y organización. La campaña sobre la capa de ozono se convirtió en la primera gran campaña unificadora de organizaciones como Amigos de la Tierra y Sierra Club. Estos grupos llevaron a cabo acciones de concienciación dirigidas al público y fomentaron el boicot de los productos cotidianos que utilizaban CFC, como los aerosoles. Amigos de la Tierra-Estados Unidos lanzó la campaña «Styro-Wars», una «Iniciativa de Defensa de la Estratosfera» destinada a eliminar los CFC de los envases de poliestireno para alimentos y otros productos de consumo. Tras una avalancha de cartas de escolares, McDonalds acabó comprometiéndose a eliminar los CFC de sus envases en 1987. La campaña sobre la capa de ozono permitió consolidar un movimiento mundial de actores de la sociedad civil en torno a una causa común. Las ONG con sede en EE.UU. compartieron sus inventivos enfoques y tácticas de campaña, lo que hizo que la sociedad civil lanzara campañas similares -presionando tanto a los gobiernos como a las empresas locales- en países de todo el mundo.
Hay que destacar el papel central de los intereses empresariales en el impulso de la eliminación de los CFC. La cohesión de las empresas en torno a la cuestión de los CFC puede explicarse por algunos factores. En primer lugar, el reducido número de actores implicados hizo que fuera relativamente fácil llegar a un acuerdo. Dieciocho empresas químicas representaban la mayor parte de la producción mundial de CFC a principios de la década de 1980, concentrada principalmente en Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Japón. DuPont era, con diferencia, la empresa más importante, ya que producía alrededor de una cuarta parte de la producción mundial. Esto significó que una vez que DuPont actuó como líder de la industria en las negociaciones globales, y una vez que se aseguró el acuerdo de la compañía para una prohibición, el resto de la industria siguió su ejemplo. También fue importante el hecho de que, aunque el mercado de los CFC era importante, no era realmente un «gran negocio»: los CFC representaban el 3% de las ventas totales de DuPont.
El último factor, y quizás el más crucial, en la rapidez de la eliminación de los CFC tras el descubrimiento de la capa de ozono fueron las innovaciones tecnológicas para desarrollar productos químicos alternativos. Una vez que la ciencia y la gravedad de la situación quedaron claras, DuPont comenzó a invertir fuertemente en la investigación de sustitutos. En 1986, DuPont había desarrollado con éxito productos químicos alternativos que no dañaban la capa de ozono, momento en el que les interesó apoyar la prohibición internacional de los CFC. La posición de EE.UU. de apoyar una prohibición siguió la línea de DuPont, momento en el que se despejó el camino hacia Montreal.
Sin embargo, la historia no termina ahí. Hay un epílogo a esta colaboración global que está resultando espinoso pero positivo. En 2016 se celebró una reunión en Kigali (Ruanda) para acordar la eliminación gradual de otro conjunto de gases, que en un principio se había concebido como una solución rápida para los CFC, llamados hidrofluorocarbonos (HFC). Aunque los HFC son seguros para la capa de ozono, son un poderoso gas de efecto invernadero, mil veces más potente que el CO2 y uno de los principales responsables del cambio climático. En 2016, tras casi diez años de negociaciones, más de 150 países acordaron reducir su uso de HFC en un 85% en las próximas décadas. Sin embargo, el uso de HFC para el aire acondicionado y la refrigeración está creciendo a un ritmo acelerado en los países en desarrollo, en parte porque el cambio climático está produciendo más olas de calor mortales y más prolongadas y elevando las temperaturas del verano. Se espera que la Enmienda de Kigali al Protocolo, que se acordó en 2016 y entró en vigor a partir de enero de 2019, evite hasta 80.000 millones de toneladas equivalentes de CO2 de emisiones para 2050, lo que supondrá una importante contribución al objetivo del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura mundial muy por debajo de los 2 °C, según el PNUMA.
El acuerdo final dividió a las economías mundiales en tres grupos, cada uno de ellos con una fecha objetivo de eliminación. Los países más ricos, incluidos los Estados Unidos y los de la Unión Europea, reducirán la producción y el consumo de HFC a partir de 2019. Gran parte del resto del mundo, incluidos China, Brasil y toda África, congelarán el uso de HFC para 2024. Un pequeño grupo de los países más calurosos del mundo, como Bahrein, India, Irán, Irak, Kuwait, Omán, Pakistán, Qatar, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos, tienen el calendario más indulgente y congelarán el uso de los HFC para 2028.
El fondo multilateral que permite que este proceso funcione compensando a los países más pobres y pagando las transferencias de tecnología más nueva para ellos depende en gran medida del apoyo de Estados Unidos. Hasta la fecha, Estados Unidos no ha ratificado el acuerdo. Este tipo de fondo multilateral es importante para igualar el terreno de juego y también podría reproducirse en otros ámbitos en los que la falta de acceso a las nuevas tecnologías podría frenar los cambios hacia una economía con bajas emisiones de carbono.
Alcance y pruebas
- Sólo se necesitaron 2 años desde el descubrimiento de la capa de ozono en 1985 para que los gobiernos acordaran una prohibición mundial del uso de CFC y otros 2 años para que entrara en vigor.
- El Protocolo de Montreal es el único tratado que ha logrado la ratificación universal; con 197 países que aplican la prohibición de los CFC.
- Las partes del Protocolo de Montreal han logrado un índice de cumplimiento de más del 98% de sus compromisos con el tratado, y muchas de ellas han alcanzado sus objetivos mucho antes del calendario previsto en el tratado.
- Las observaciones mundiales han confirmado que los niveles atmosféricos de las principales sustancias que agotan la capa de ozono están disminuyendo y se espera que a mediados de este siglo vuelvan a los niveles anteriores a 1980.
- Estados Unidos estima que para el año 2065 se habrán evitado más de 6,3 millones de muertes por cáncer de piel, se habrán ahorrado unos 4,2 billones de dólares en costes sanitarios y 22 millones de estadounidenses nacidos entre 1985 y 2100 evitarían sufrir cataratas gracias a la aplicación del Protocolo de Montreal.
- Como la mayoría de las sustancias químicas que agotan la capa de ozono son también gases de efecto invernadero, el Protocolo de Montreal ha evitado emisiones de gases de efecto invernadero equivalentes a más de 135.000 millones de toneladas de CO2, lo que hace que el Protocolo de Montreal contribuya de forma importante a la lucha contra el calentamiento global.