Back from the brink: como o mundo rapidamente selou um acordo para salvar a camada de ozônio
Quando um coro de perguntas se levanta sobre se o mundo pode agir rapidamente o suficiente para evitar a ruptura climática, uma lição da história recente sugere que uma ação rápida é possível. A camada de ozônio, uma manta de gás que existe entre 10 e 50 quilômetros acima da superfície terrestre, é vital para proteger a humanidade da poderosa radiação ultravioleta do sol. Em 1974, um grupo de cientistas publicou uma pesquisa sugerindo que os químicos utilizados em produtos do dia-a-dia como aerossóis, embalagens e frigoríficos poderiam esgotar a camada de ozono – aumentando enormemente a incidência de cancro de pele, cataratas e outros danos para os seres humanos e a vida selvagem na Terra. Em 1985, a teoria do esgotamento da camada de ozono foi claramente comprovada, quando um buraco na camada de ozono foi descoberto sobre a Antártida.
A descoberta do buraco foi uma prova de que a magnitude do problema era muito maior do que os cientistas tinham previsto originalmente. O alarme internacional sobre o desbaste da camada de ozônio levou a uma ação multilateral sem precedentes para proibir as substâncias químicas perigosas responsáveis pela sua deterioração – os clorofluorcarbonos (CFC). Em 1987, apenas dois anos após a descoberta do buraco, estava em vigor um tratado internacional que reduzia pela metade o uso de CFC. Três anos depois, em 1990, o Protocolo de Montreal foi reforçado para proibir totalmente o uso de CFC nos países industrializados até o ano 2000 e até o ano 2010 nos países em desenvolvimento. Hoje, o uso de CFC é proibido por 197 países em todo o mundo e os cientistas concordam que a camada de ozônio está lentamente se recuperando como resultado. Em geral, o sucesso na abordagem do problema do ozônio pode nos dar esperança de que problemas ambientais globais podem e foram resolvidos pela ação coletiva oportuna da humanidade.
A relevância mais ampla
O sucesso na negociação, fortalecimento e aplicação do Protocolo de Montreal deve dar esperança aos negociadores das mudanças climáticas em todo o mundo – pois é uma evidência de que iniciativas multilaterais podem ser eficazes para enfrentar os desafios ambientais globais que enfrentamos. Embora os Estados-nação individuais tenham lutado por seus próprios interesses nacionais ao longo das negociações de Montreal, eles acabaram agindo no interesse dos bens comuns globais – e instituíram uma proibição total do uso de CFCs. O Protocolo de Montreal não só obriga seus signatários a proibir o uso de CFC em suas jurisdições, como também introduziu sanções que proibiram o comércio de certas substâncias químicas com não signatários, criando um incentivo significativo para que os países se inscrevam. O que também é impressionante é a eficácia da implementação do Protocolo de Montreal. É o único tratado global que conseguiu a ratificação universal de 197 países, tendo alcançado uma taxa de cumprimento de 98%. Como tal, Montreal é uma prova da eficácia das proibições absolutas. Desde Montreal, tais proibições têm sido mais difíceis de serem contempladas pelos governos, mas a eficácia do Protocolo mostra que os governos podem e têm usado seus poderes para afastar transições rápidas de substâncias nocivas e para o benefício do meio ambiente.
Tão interessante e relevante para os desafios do movimento climático de hoje foi o sucesso da campanha liderada pelos cidadãos sobre o relativamente abstrato e remoto problema ambiental do esgotamento da camada de ozônio. Por trás do sucesso das negociações multilaterais esteve uma campanha bem organizada da sociedade civil – tanto nos EUA como em todo o mundo. As organizações ambientais se uniram em torno da questão dos CFC – e através de campanhas públicas inventivas conseguiram estimular mudanças no comportamento dos consumidores, incluindo boicotes generalizados de produtos e empresas que utilizavam CFC. A pressão dos consumidores forçou a ação de algumas empresas sediadas nos EUA, mesmo antes de o governo introduzir proibições ao uso de CFC. Quando a proibição entrou em vigor, o mercado de CFC havia diminuído, tornando sua eliminação mais viável.
A ação da sociedade civil em torno dos CFC se estendeu além da campanha para impulsionar diretamente as inovações industriais. Em 1992, quando as empresas químicas atacaram o Greenpeace e sua campanha anti-CFC por “criticar e não oferecer soluções”, o Greenpeace reuniu um grupo de engenheiros para desenvolver um protótipo de um refrigerador que não utilizasse CFC. Em poucos meses, os engenheiros tinham desenvolvido um protótipo para o frigorífico “GreenFreeze” – que utilizava uma mistura de hidrocarbonetos naturais em vez de CFC e, portanto, não danificava a camada de ozono. A Greenpeace fundou posteriormente uma empresa para conceber e comercializar os frigoríficos GreenFreeze, que acabou por revolucionar o sector da refrigeração doméstica – com mais de um bilião em uso actualmente.
O papel dos principais intervenientes da indústria na eliminação progressiva dos CFC também fornece lições sobre a forma como os interesses comerciais podem ser aproveitados para perseguir objectivos ambientais. Inicialmente os produtores de CFC eram hostis a qualquer regulamentação, mas quando o protocolo de Montreal estava sendo considerado, o mercado havia mudado e as possibilidades de lucrar com a produção de substitutos de CFC haviam aumentado muito – favorecendo alguns dos maiores produtores que haviam começado a pesquisar alternativas. Esta diversidade na indústria foi aproveitada e formou-se uma aliança entre o movimento ambiental e as empresas que acabaram ganhando com o aumento da regulamentação. Após a resistência inicial, a DuPont, principal agente da indústria responsável por um quarto da produção mundial de CFC, apoiou a versão inicial do Protocolo de Montreal e seu posterior fortalecimento, em parte porque poderia se beneficiar das alternativas de exportação de CFC para o mercado europeu, já que a proibição doméstica do uso não essencial de CFC como propulsores de aerossóis havia sido introduzida nos EUA em 1978, estimulando a inovação.
Contexto e fundo
Clorofluorocarbonos (CFC) são produtos químicos desenvolvidos na década de 1930 que, antes de serem proibidos, eram utilizados em uma ampla gama de processos comerciais e industriais. O produto de uso doméstico mais comumente associado aos CFC e ao esgotamento da camada de ozônio era a pulverização de aerossóis – como desodorantes ou spray capilar. Mas os CFCs tinham muitos outros usos, inclusive como refrigerante – eram comumente usados em geladeiras e condicionadores de ar – assim como em embalagens de isopor, solventes e extintores de incêndio. Como eles não são tóxicos nem inflamáveis e relativamente baratos para produzir, os CFCs foram originalmente considerados como um achado milagroso para a indústria. Nos anos 70, eram produzidos e amplamente utilizados por empresas nos Estados Unidos e Europa, e eram cada vez mais empregados pela indústria de economias emergentes como a China, Brasil e Índia.
Em 1974 um grupo de cientistas publicou sua teoria de destruição da camada de ozônio – que sustentava que os produtos químicos CFC uma vez transportados pelo ar viajavam para a estratosfera onde eram decompostos pela radiação ultravioleta do sol. Estes átomos ligavam-se então a moléculas de ozono – o que levou ao esgotamento desta camada de gás protectora. Esta teoria foi confirmada quando, em 1985, os cientistas identificaram um desbaste anual da camada de ozono sobre a Antárctida a cada primavera. O afinamento da camada de ozônio sobre a Antártida teve impactos particularmente terríveis para a Austrália e Nova Zelândia, que, dada a sua proximidade com a camada de ozônio, sofrem as maiores taxas de câncer de pele do mundo.
Fatores capacitantes
Chave à rápida transição para a eliminação progressiva dos CFCs foi a aceitação generalizada entre o público em geral, atores empresariais e líderes mundiais da gravidade e urgência do problema; um consenso que foi forjado após a descoberta da camada de ozônio em 1985. Contudo, as negociações em torno do Protocolo de Montreal ainda tinham de lidar com os interesses nacionais conflitantes dos governos participantes para se chegar a um acordo. Os Estados Unidos, um líder nas negociações, foi em grande parte influenciado em sua posição por seus interesses comerciais, que se opuseram a qualquer proibição até 1986, quando a empresa com o maior papel na produção de CFC no mundo, a DuPont, desenvolveu com sucesso produtos químicos alternativos. A partir daí, os EUA assumiram a liderança na pressão para uma proibição. Inicialmente, os países europeus resistiram a esse apelo até que suas próprias empresas, como a ICI, tivessem desenvolvido substitutos para os CFC, altura em que também concordaram com a necessidade de uma proibição. Os países em desenvolvimento eram responsáveis por uma quantidade relativamente pequena de uso de CFC, já que 80% dos CFC eram consumidos em nações industrializadas. Contudo, as economias emergentes também resistiram aos apelos à proibição até que se chegasse a um acordo sobre um fundo de assistência financeira para a transferência de tecnologia no valor de US$ 160 milhões.
Um fator importante que influenciou positivamente as negociações foi a força do movimento ambiental nos EUA e sua capacidade de aproveitar uma rede global sobre a questão dos CFC. Nos anos 70, quando os cientistas publicaram pela primeira vez sua teoria sobre o esgotamento da camada de ozônio, o movimento ambiental americano vinha crescendo em força e organização. A campanha da camada de ozono tornou-se a primeira grande campanha unificadora de organizações como Friends of the Earth e Sierra Club. Estes grupos lideraram acções de sensibilização que visaram o público e encorajaram boicotes aos produtos do dia-a-dia que utilizavam CFC, como os aerossóis. Friends of the Earth-USA lançou uma campanha “Styro-Wars”, uma “Iniciativa de Defesa da Estratosfera” destinada a eliminar os CFC das embalagens de poliestireno para alimentos e outros produtos de consumo. Depois de uma enchente de cartas de crianças em idade escolar, o McDonalds acabou se comprometendo a cortar os CFC de suas embalagens em 1987. A campanha da camada de ozônio permitiu a consolidação de um movimento global de atores da sociedade civil em torno de uma causa comum. ONGs com sede nos EUA compartilharam suas abordagens e táticas inventivas de campanha, que viram campanhas semelhantes – pressionando tanto governos quanto empresas locais – serem lançadas pela sociedade civil em países do mundo inteiro.
O papel central dos interesses empresariais na eliminação progressiva dos CFCs deve ser destacado. A coesão das empresas em torno da questão dos CFC pode ser explicada por alguns fatores. Em primeiro lugar, o número limitado de atores envolvidos tornou relativamente fácil chegar a um acordo. Dezoito empresas químicas foram responsáveis pela maior parte da produção mundial de CFC no início da década de 1980 – a maioria concentrada nos EUA, Reino Unido, França e Japão. A DuPont era, de longe, o agente mais importante, produzindo cerca de um quarto da produção mundial. Isso significava que uma vez que a DuPont atuava como líder da indústria nas negociações globais, e uma vez que o acordo da empresa para uma proibição foi garantido, o resto da indústria seguiu o mesmo caminho. Também foi importante o fato de que, embora o mercado de CFC fosse importante, não era verdadeiramente um “grande negócio” – os CFCs representavam 3% do total de vendas da DuPont.
O fator final, e talvez o mais crucial, na velocidade da eliminação progressiva dos CFC após a descoberta da camada de ozônio, foram as inovações tecnológicas para desenvolver produtos químicos alternativos. Uma vez que a ciência e a gravidade da situação se tornaram claras, a DuPont começou a investir fortemente na pesquisa de substitutos. Em 1986, a DuPont tinha desenvolvido com sucesso produtos químicos alternativos que não prejudicavam a camada de ozono, altura em que se tornou do seu interesse apoiar a proibição internacional dos CFC. A posição americana de apoiar uma proibição seguiu em linha com a DuPont, altura em que o caminho para Montreal ficou livre.
A história não acaba aí. Há um postcript para esta colaboração global que está provando ser espinhosa, mas positiva. O ano de 2016 assistiu a uma reunião em Kigali, Ruanda, para acordar uma redução gradual de outro conjunto de gases, que originalmente se pretendia como uma solução rápida para os CFC, chamados hidrofluorocarbonos (HFC). Embora os HFC sejam seguros para a camada de ozônio, eles são um poderoso gás de efeito estufa, mil vezes mais potente do que o CO2 e um grande contribuinte para as mudanças climáticas. Em 2016, após quase dez anos de negociações, mais de 150 países concordaram em reduzir o uso de HFC em 85 por cento nas próximas décadas. No entanto, o uso de HFCs para ar condicionado e refrigeração está crescendo em ritmo acelerado nos países em desenvolvimento, em parte porque as mudanças climáticas estão produzindo mais e mais ondas de calor mortíferas e aumentando as temperaturas no verão. A Emenda Kigali ao Protocolo, que foi acordada em 2016 e entrou em vigor a partir de janeiro de 2019, deverá evitar até 80 bilhões de toneladas de CO2 equivalente de emissões até 2050, o que contribuirá significativamente para o objetivo do Acordo de Paris de limitar o aumento da temperatura global a bem abaixo de 2°C, de acordo com o PNUMA.
O acordo final dividiu as economias mundiais em três grupos, cada um com uma meta de redução gradual. Os países mais ricos, incluindo os Estados Unidos e os da União Européia, reduzirão a produção e o consumo de HFC a partir de 2019. Grande parte do resto do mundo, incluindo China, Brasil e toda a África, congelará o uso de HFCs até 2024. Um pequeno grupo dos países mais quentes do mundo, como Bahrain, Índia, Irã, Iraque, Kuwait, Omã, Paquistão, Qatar, Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos, tem o calendário mais indulgente e congelará o uso de HFCs até 2028.
O fundo multilateral que permite que este processo funcione compensando os países mais pobres e pagando por transferências de tecnologia mais recente para eles é altamente dependente do apoio dos EUA. Até à data, os EUA ainda não tinham ratificado o acordo. Este tipo de fundo multilateral é importante para nivelar o campo de atuação e também poderia ser replicado em outras áreas onde a falta de acesso a novas tecnologias poderia retardar as mudanças em direção a uma economia de baixo carbono.
Escopo e evidências
- Levou apenas 2 anos desde a descoberta da camada de ozônio em 1985 para que os governos concordassem com uma proibição global do uso de CFC e mais 2 anos para que entrasse em vigor.
- O Protocolo de Montreal é o único tratado que conseguiu a ratificação universal; com 197 países impondo a proibição dos CFC.
- As partes do Protocolo de Montreal alcançaram uma taxa de cumprimento de mais de 98% de seus compromissos com o tratado, e muitos alcançaram suas metas bem antes do cronograma delineado no tratado.
- As observações globais confirmaram que os níveis atmosféricos das principais substâncias que empobrecem a camada de ozônio estão diminuindo, e espera-se que até meados deste século eles retornem aos níveis anteriores a 1980.
- Os Estados Unidos estimam que até o ano 2065 mais de 6,3 milhões de mortes por câncer de pele terão sido evitadas, uma estimativa de US$4,2 trilhões em custos de saúde terão sido economizados, e 22 milhões de americanos nascidos entre 1985 e 2100 evitarão sofrer de cataratas devido à implementação do Protocolo de Montreal.
- Como a maioria dos produtos químicos que empobrecem a camada de ozono também são gases com efeito de estufa, o Protocolo de Montreal evitou emissões de gases com efeito de estufa equivalentes a mais de 135 mil milhões de toneladas de CO2, tornando o Protocolo de Montreal um importante contribuinte para a luta contra o aquecimento global.