Tillbaka från randen: hur världen snabbt förseglade ett avtal för att rädda ozonskiktet
Som en kör av frågor stiger om huruvida världen kan agera tillräckligt snabbt för att förhindra klimatet nedbrytning, en lektion från den senaste tiden tyder på att snabba åtgärder är möjliga. Ozonskiktet, ett täcke av gas som finns mellan 10 och 50 kilometer över jordytan, är avgörande för att skydda mänskligheten från solens kraftfulla ultravioletta strålning. År 1974 publicerade en grupp forskare forskning som tyder på att kemikalier som används i vardagsprodukter som aerosoler, förpackningar och kylskåp skulle kunna utarma ozonskiktet – vilket skulle öka förekomsten av hudcancer, grå starr och andra skador på människor och vilda djur på jorden. År 1985 bevisades teorin om ozonnedbrytning tydligt när ett hål i ozonskiktet upptäcktes över Antarktis.
Upptäckten av hålet var ett bevis på att problemets omfattning var mycket större än vad forskarna ursprungligen hade förutspått. Den internationella oron över att ozonskiktet tunnades ut ledde till en aldrig tidigare skådad multilateral åtgärd för att förbjuda de farliga kemikalier som var ansvariga för att ozonskiktet försämrades – klorfluorkarboner (CFC). År 1987, bara två år efter det att hålet upptäcktes, fanns ett internationellt avtal som halverade användningen av klorfluorkarboner. Tre år senare, 1990, förstärktes Montrealprotokollet så att användningen av klorfluorkarboner helt skulle förbjudas i industriländerna till år 2000 och i utvecklingsländerna till år 2010. I dag är användningen av klorfluorkarboner förbjuden i 197 länder runt om i världen och vetenskapsmännen är överens om att ozonskiktet långsamt håller på att återhämta sig som ett resultat av detta. På det hela taget kan framgången med att ta itu med ozonproblemet ge oss hopp om att globala miljöproblem kan lösas och har lösts genom mänsklighetens kollektiva åtgärder i rätt tid.
Övergripande relevans
Framgången med att förhandla fram, förstärka och genomföra Montrealprotokollet bör ge hopp till de hårt prövade klimatförändringsförhandlarna runt om i världen – eftersom det är ett bevis på att multilaterala initiativ kan vara effektiva när det gäller att ta itu med de globala miljöutmaningar som vi står inför. Även om enskilda nationalstater kämpade för sina egna nationella intressen under Montrealförhandlingarna, agerade de till slut i den globala allmänhetens intresse – och införde ett totalförbud mot användningen av CFC. Montrealprotokollet binder inte bara undertecknarna att förbjuda användningen av CFC inom sina jurisdiktioner, utan införde också sanktioner som förbjöd handel med vissa kemikalier med länder som inte undertecknat protokollet, vilket skapade ett betydande incitament för länderna att underteckna protokollet. Det är också slående hur effektivt Montrealprotokollet har genomförts. Det är det enda globala fördrag som har ratificerats av 197 länder och som har uppnått en efterlevnadsgrad på 98 procent. Montreal är ett bevis på att direkta förbud är effektiva. Sedan Montreal har det varit svårare för regeringarna att överväga sådana förbud, men protokollets effektivitet visar att regeringarna kan och har använt sina befogenheter för att driva på snabba omställningar bort från skadliga ämnen och till förmån för miljön.
Också intressant och relevant för klimatrörelsens utmaningar i dag var framgången för medborgarledda kampanjer om det relativt abstrakta och avlägsna miljöproblemet ozonförstöring. Bakom framgången för de multilaterala förhandlingarna låg ett välorganiserat kampanjarbete från det civila samhället – både i USA och runt om i världen. Miljöorganisationer samlades kring frågan om klorfluorkarboner – och genom uppfinningsrika offentliga kampanjer lyckades de få konsumenterna att ändra sitt beteende, bland annat genom en omfattande bojkott av produkter och företag som använde klorfluorkarboner. Konsumenternas påtryckningar tvingade vissa USA-baserade företag att vidta åtgärder redan innan regeringen införde förbud mot användning av CFC. När förbudet infördes hade marknaden för klorfluorkarboner minskat, vilket gjorde det lättare att avveckla dem.
Det civila samhällets åtgärder kring klorfluorkarboner sträckte sig längre än till kampanjer och ledde direkt till industriella innovationer. När kemiföretagen 1992 attackerade Greenpeace och deras anti-CFC-kampanj för att ”kritisera och inte erbjuda några lösningar”, samlade Greenpeace en grupp ingenjörer för att utveckla en prototyp av ett kylskåp som inte använde CFC. Inom några månader hade ingenjörerna utvecklat en prototyp för kylskåpet ”GreenFreeze” – som använde en blandning av naturliga kolväten i stället för klorfluorkarboner och därmed inte skadade ozonskiktet. Greenpeace grundade därefter ett företag för att utforma och marknadsföra GreenFreeze-kylskåp, som i slutändan revolutionerade kylskåpssektorn för hushåll – med mer än en miljard i bruk i dag.
Den roll som nyckelaktörer inom industrin spelade i utfasningen av CFC ger också lärdomar om hur affärsintressen kan utnyttjas för att uppnå miljömål. Till en början var producenterna av CFC fientligt inställda till all reglering, men när Montrealprotokollet övervägdes hade marknaden förändrats och möjligheterna att tjäna på produktion av CFC-substitut hade ökat kraftigt – vilket gynnade några av de större producenterna som hade börjat forska om alternativ. Denna mångfald inom industrin utnyttjades och en allians bildades mellan miljörörelsen och de företag som i slutändan skulle tjäna på de ökade bestämmelserna. Efter ett inledande motstånd stödde DuPont, som var den viktigaste aktören inom industrin och stod för en fjärdedel av den globala CFC-produktionen, det första utkastet till Montrealprotokollet och den efterföljande skärpningen av det, delvis för att företaget skulle kunna dra nytta av att exportera alternativ till CFC till den europeiska marknaden, eftersom ett inhemskt förbud mot icke nödvändig användning av CFC som drivmedel för aerosoler hade införts i Förenta staterna 1978, vilket hade stimulerat innovationer.
Kontext och bakgrund
Klorfluorkarboner (CFC) är kemikalier som utvecklades på 1930-talet och som, innan de förbjöds, användes i ett stort antal kommersiella och industriella processer. Den hushållsprodukt som oftast förknippas med CFC och nedbrytningen av ozonskiktet var aerosolsprayer – t.ex. deodoranter eller hårspray. Men klorfluorkarboner hade många andra användningsområden, bland annat som köldmedium – de användes ofta i kylskåp och luftkonditioneringsapparater – samt i förpackningar av styrofoam, lösningsmedel och brandsläckare. Eftersom de varken är giftiga eller brandfarliga och relativt billiga att framställa ansågs CFC ursprungligen vara ett mirakel för industrin. På 1970-talet producerades och användes de i stor utsträckning av företag i USA och Europa, och användes i allt större utsträckning av industrin i tillväxtekonomier som Kina, Brasilien och Indien.
1974 publicerade en grupp forskare sin teori om ozonnedbrytning – som hävdade att CFC-kemikalier, när de väl var luftburna, reste till stratosfären där de bröts ner av solens ultravioletta strålning. Dessa atomer binds sedan till ozonmolekyler, vilket leder till att det skyddande gaslagret bryts ned. Denna teori bekräftades när forskare 1985 konstaterade att ozonskiktet över Antarktis tunnas ut varje vår. Den minskade mängden ozonskikt över Antarktis har haft särskilt allvarliga konsekvenser för Australien och Nya Zeeland, som på grund av sin närhet till ozonskiktet har den högsta andelen hudcancer i världen.
Förmande faktorer
Nyckeln till den snabba övergången till utfasning av klorfluorkarboner var den utbredda acceptansen bland allmänheten, näringslivet och världsledare av problemets allvar och brådskande natur, ett samförstånd som skapades efter upptäckten av ozonskiktet 1985. Förhandlingarna kring Montrealprotokollet var dock fortfarande tvungna att hantera de deltagande regeringarnas motstridiga nationella intressen för att nå en överenskommelse. USA, som var ledande i förhandlingarna, påverkades i stor utsträckning i sin ståndpunkt av sina affärsintressen, som motsatte sig varje förbud fram till 1986 när företaget med den största rollen i CFC-produktionen i världen, DuPont, framgångsrikt hade utvecklat alternativa kemikalier. Från och med denna tidpunkt tog USA ledningen för att driva på för ett förbud. De europeiska länderna motsatte sig till en början detta krav tills deras egna företag, t.ex. ICI, hade utvecklat CFC-substitut, och då instämde de också i behovet av ett förbud. Utvecklingsländerna stod för en jämförelsevis liten del av CFC-förbrukningen, eftersom 80 % av CFC förbrukades i industriländerna. Men tillväxtekonomierna motsatte sig också kraven på ett förbud tills man nådde en överenskommelse om en fond för finansiellt stöd till tekniköverföring på 160 miljoner dollar.
En viktig faktor som påverkade förhandlingarna positivt var styrkan hos miljörörelsen i USA och dess förmåga att utnyttja ett globalt nätverk i frågan om CFC. På 1970-talet, när forskarna först publicerade sin teori om ozonnedbrytning, hade den amerikanska miljörörelsen vuxit i styrka och organisation. Kampanjen för ozonskiktet blev den första stora enande kampanjen för organisationer som Friends of the Earth och Sierra Club. Dessa grupper ledde medvetandehöjande åtgärder som riktade sig till allmänheten och uppmuntrade till bojkott av vardagsprodukter som använde CFC, t.ex. aerosoler. Friends of the Earth-USA lanserade kampanjen ”Styro-Wars”, ett ”Stratospheric Defense Initiative” som syftade till att eliminera CFC från livsmedelsförpackningar av polystyren och andra konsumentprodukter. Efter en flodvåg av brev från skolbarn åtog sig McDonalds 1987 att ta bort klorfluorkarboner från sina förpackningar. Kampanjen för ozonskiktet gjorde det möjligt att konsolidera en global rörelse av aktörer från det civila samhället kring en gemensam sak. USA-baserade icke-statliga organisationer delade med sig av sina uppfinningsrika kampanjmetoder och taktiker, vilket ledde till att liknande kampanjer – med påtryckningar på både regeringar och lokala företag – lanserades av det civila samhället i länder runt om i världen.
Företagsintressenas centrala roll för att driva på utfasningen av CFC måste framhållas. Företagens sammanhållning kring frågan om CFC kan förklaras av ett par faktorer. För det första gjorde det begränsade antalet inblandade aktörer det relativt enkelt att nå en överenskommelse. Arton kemiföretag stod för större delen av världens produktion av CFC i början av 1980-talet – främst koncentrerade till USA, Storbritannien, Frankrike och Japan. DuPont var den överlägset viktigaste aktören och producerade omkring en fjärdedel av den globala produktionen. Detta innebar att när DuPont agerade som industriledare i de globala förhandlingarna, och när företagets samtycke till ett förbud väl var säkrat, följde resten av industrin efter. Viktigt var också det faktum att även om CFC-marknaden var viktig var den inte riktigt ”big business” – CFC stod för 3 procent av DuPonts totala försäljning.
Den sista, och kanske mest avgörande faktorn för hur snabbt utfasningen av CFC skedde efter upptäckten av ozonskiktet var de tekniska innovationerna för att utveckla alternativa kemikalier. När vetenskapen och situationens allvar stod klart började DuPont investera kraftigt i forskning om ersättningsämnen. År 1986 hade DuPont framgångsrikt utvecklat alternativa kemikalier som inte skadade ozonskiktet, och då blev det i företagets intresse att stödja ett internationellt förbud mot klorfluorkarboner. USA:s ståndpunkt att stödja ett förbud följde DuPonts, och då var vägen till Montreal klar.
Historien slutar dock inte där. Det finns ett postskriptum till detta globala samarbete som visar sig vara törnande men positivt. År 2016 hölls ett möte i Kigali, Rwanda, för att komma överens om en utfasning av en annan uppsättning gaser, som ursprungligen var avsedda som en snabb lösning för CFC, så kallade fluorkolväten (HFC). Även om HFC-ämnen är säkra för ozonskiktet är de en kraftfull växthusgas, tusen gånger starkare än koldioxid och en viktig bidragande orsak till klimatförändringarna. År 2016, efter nästan tio års förhandlingar, enades mer än 150 länder om att minska sin användning av HFC-ämnen med 85 procent under de kommande årtiondena. Användningen av HFC-fluorkarboner för luftkonditionering och kylning ökar dock i snabb takt i utvecklingsländerna, delvis på grund av att klimatförändringarna ger upphov till fler och längre dödliga värmeböljor och driver upp sommartemperaturerna. Kigaliändringen till protokollet, som man enades om 2016 och som trädde i kraft i januari 2019, förväntas förhindra utsläpp på upp till 80 miljarder ton CO2-ekvivalenter fram till 2050, vilket kommer att ge ett betydande bidrag till Parisavtalets mål att begränsa den globala temperaturhöjningen till långt under 2 °C, enligt UNEP.
Den slutliga överenskommelsen delade upp världens ekonomier i tre grupper, var och en med ett måldatum för utfasningen. De rikaste länderna, inklusive USA och länderna i Europeiska unionen, kommer att minska produktionen och förbrukningen av HFC-fluorkarboner från och med 2019. En stor del av resten av världen, inklusive Kina, Brasilien och hela Afrika, kommer att frysa användningen av HFC-fluorkarboner senast 2024. En liten grupp av världens hetaste länder som Bahrain, Indien, Iran, Irak, Kuwait, Oman, Pakistan, Qatar, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten har den mildaste tidsplanen och kommer att frysa användningen av HFC-ämnen senast 2028.
Den multilaterala fond som gör det möjligt för denna process att fungera genom att kompensera fattiga länder och betala för överföringar av nyare teknik till dem är i hög grad beroende av USA:s stöd. Hittills har USA inte ratificerat avtalet. Denna typ av multilateral fond är viktig för att utjämna spelreglerna och skulle också kunna upprepas på andra områden där bristande tillgång till ny teknik kan bromsa övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp.
Avgränsning och bevis
- Det tog bara två år från upptäckten av ozonskiktet 1985 för regeringarna att enas om ett globalt förbud mot användning av CFC och ytterligare två år för att det skulle träda i kraft.
- Montrealprotokollet är det enda fördrag som någonsin har uppnått en universell ratificering, med 197 länder som tillämpar förbudet mot CFC.
- Parterna i Montrealprotokollet har uppnått en efterlevnadsgrad på över 98 % av sina åtaganden enligt fördraget, och många har uppnått sina mål långt före den tidsplan som anges i fördraget.
- Globala observationer har bekräftat att de atmosfäriska nivåerna av de viktigaste ozonnedbrytande ämnena håller på att sjunka, och man räknar med att de vid mitten av detta århundrade kommer att återgå till de nivåer som rådde före 1980.
- USA uppskattar att mer än 6,3 miljoner dödsfall i hudcancer kommer att ha undvikits fram till år 2065, att uppskattningsvis 4,2 biljoner US-dollar i sjukvårdskostnader kommer att ha sparats och att 22 miljoner amerikaner som är födda mellan 1985 och 2100 kommer att slippa drabbas av grå starr på grund av genomförandet av Montrealprotokollet.
- Då de flesta ozonnedbrytande kemikalier också är växthusgaser har Montrealprotokollet förhindrat utsläpp av växthusgaser motsvarande mer än 135 miljarder ton koldioxid, vilket gör Montrealprotokollet till ett viktigt bidrag i kampen mot den globala uppvärmningen.