Terug van af het randje: hoe de wereld snel een deal sloot om de ozonlaag te redden
Als een koor van vragen de kop opsteekt over de vraag of de wereld snel genoeg kan handelen om klimaatafbraak te voorkomen, suggereert één les uit de recente geschiedenis dat snel handelen mogelijk is. De ozonlaag, een deken van gas tussen 10 en 50 kilometer boven het aardoppervlak, is van vitaal belang om de mens te beschermen tegen de krachtige ultraviolette straling van de zon. In 1974 publiceerde een groep wetenschappers een onderzoek waaruit bleek dat chemische stoffen die worden gebruikt in alledaagse producten zoals spuitbussen, verpakkingen en koelkasten de ozonlaag zouden kunnen afbreken – waardoor het aantal gevallen van huidkanker, staar en andere schade voor mens en dier op aarde sterk zou toenemen. In 1985 werd de theorie van de aantasting van de ozonlaag duidelijk bewezen, toen boven Antarctica een gat in de ozonlaag werd ontdekt.
De ontdekking van het gat was het bewijs dat de omvang van het probleem veel groter was dan wetenschappers aanvankelijk hadden voorspeld. Internationale verontrusting over het dunner worden van de ozonlaag leidde tot ongekende multilaterale maatregelen om de gevaarlijke chemicaliën die verantwoordelijk waren voor de aantasting ervan – chloorfluorkoolwaterstoffen (CFK’s) – te verbieden. In 1987, slechts twee jaar na de ontdekking van het gat in de ozonlaag, was een internationaal verdrag van kracht dat het gebruik van CFK’s tot de helft terugbracht. Drie jaar later, in 1990, werd het Protocol van Montreal aangescherpt om het gebruik van CFK’s volledig te verbieden in geïndustrialiseerde landen tegen het jaar 2000 en in ontwikkelingslanden tegen het jaar 2010. Momenteel is het gebruik van CFK’s in 197 landen over de hele wereld verboden en wetenschappers zijn het erover eens dat de ozonlaag zich als gevolg daarvan langzaam herstelt. Over het geheel genomen kan het succes bij de aanpak van het ozonprobleem ons hoop geven dat mondiale milieuproblemen kunnen worden opgelost en ook zijn opgelost door tijdig collectief optreden van de mensheid.
Wijdere relevantie
Het succes bij de onderhandelingen over en de versterking en handhaving van het Protocol van Montreal moet hoop geven aan de onderhandelaars over klimaatverandering in de hele wereld die in de clinch liggen – het is immers het bewijs dat multilaterale initiatieven doeltreffend kunnen zijn bij de aanpak van de mondiale milieu-uitdagingen waarvoor wij staan. Hoewel afzonderlijke nationale staten tijdens de Montreal-onderhandelingen voor hun eigen nationale belangen hebben gestreden, hebben zij uiteindelijk gehandeld in het belang van de wereldgemeenschap – en een totaal verbod op het gebruik van CFK’s ingesteld. Het Protocol van Montreal bindt de ondertekenaars niet alleen het gebruik van CFK’s in hun rechtsgebied te verbieden, het voerde ook sancties in die de handel in bepaalde chemische stoffen met niet-ondertekenaars verbieden, wat voor landen een belangrijke stimulans was om te ondertekenen. Wat ook opvalt, is de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging van het Protocol van Montreal. Het is het enige mondiale verdrag dat door 197 landen is geratificeerd en voor 98% is nageleefd. Als zodanig is Montreal een bewijs van de doeltreffendheid van een totaalverbod. Sinds Montreal is het voor regeringen moeilijker geworden een dergelijk verbod te overwegen, maar de doeltreffendheid van het Protocol toont aan dat regeringen hun bevoegdheden kunnen aanwenden en ook hebben aangewend om snel af te stappen van schadelijke stoffen, ten voordele van het milieu.
Ook interessant en relevant voor de uitdagingen van de klimaatbeweging vandaag was het succes van door burgers geleide campagnes over het relatief abstracte en afgelegen milieuprobleem van de aantasting van de ozonlaag. Achter het succes van de multilaterale onderhandelingen ging een goed georganiseerde campagne van het maatschappelijk middenveld schuil – zowel in de VS als in de rest van de wereld. Milieu-organisaties groepeerden zich rond het probleem van de CFK’s en wisten door inventieve publiekscampagnes veranderingen in het consumentengedrag teweeg te brengen, waaronder een wijdverbreide boycot van producten en bedrijven die CFK’s gebruikten. Onder druk van de consument moesten sommige in de VS gevestigde bedrijven al actie ondernemen voordat de regering een verbod op het gebruik van CFK’s invoerde. Tegen de tijd dat het verbod van kracht werd, was de markt voor CFK’s geslonken, waardoor de uitbanning ervan haalbaarder werd.
De actie van de burgermaatschappij rond CFK’s ging verder dan het voeren van campagnes en leidde rechtstreeks tot industriële innovaties. In 1992, toen chemische bedrijven Greenpeace en hun anti-CFK-campagne aanvielen omdat zij “kritiek leverden en geen oplossingen aanboden”, bracht Greenpeace een groep ingenieurs bijeen om een prototype te ontwikkelen van een koelkast waarin geen CFK’s werden gebruikt. Binnen een paar maanden hadden de ingenieurs een prototype ontwikkeld voor de “GreenFreeze”-koelkast – die een mengsel van natuurlijke koolwaterstoffen in plaats van CFK’s gebruikte en dus de ozonlaag niet aantastte. Greenpeace richtte vervolgens een bedrijf op voor het ontwerpen en op de markt brengen van GreenFreeze koelkasten, die uiteindelijk een revolutie teweegbrachten in de sector van de huishoudelijke koelkasten – waarvan er nu meer dan een miljard in gebruik zijn.
De rol van de belangrijkste spelers in de bedrijfstak bij de uitbanning van CFK’s levert ook lessen op voor de wijze waarop zakelijke belangen kunnen worden aangewend om milieudoelstellingen na te streven. Aanvankelijk stonden de CFK-producenten afwijzend tegenover elke vorm van regelgeving, maar tegen de tijd dat het Protocol van Montreal werd overwogen, was de markt veranderd en waren de mogelijkheden om winst te behalen uit de productie van CFK-vervangers sterk toegenomen – ten gunste van enkele van de grotere producenten die onderzoek waren begonnen te doen naar alternatieven. Van deze diversiteit binnen de industrie werd gebruik gemaakt en er werd een alliantie gevormd tussen de milieubeweging en de bedrijven die uiteindelijk baat zouden hebben bij de toegenomen regelgeving. Na aanvankelijk verzet steunde DuPont, de belangrijkste industriële speler die verantwoordelijk is voor een kwart van de wereldwijde CFK-productie, het eerste ontwerp van het Protocol van Montreal en de daaropvolgende aanscherping ervan, deels omdat zij kon profiteren van de export van alternatieven voor CFK’s naar de Europese markt, aangezien in de VS in 1978 een binnenlands verbod op het niet-essentiële gebruik van CFK’s als drijfgas voor spuitbussen was ingevoerd, hetgeen innovatie stimuleerde.
Inhoud en achtergrond
Chloorfluorkoolwaterstoffen (CFK’s) zijn chemische stoffen die in de jaren dertig van de vorige eeuw zijn ontwikkeld en die, voordat zij werden verboden, werden gebruikt in een breed scala van commerciële en industriële processen. Het huishoudelijk product dat het meest in verband wordt gebracht met CFK’s en de aantasting van de ozonlaag waren spuitbussen – zoals deodorant of haarlak. Maar CFK’s werden nog veel meer gebruikt, onder meer als koelmiddel – zij werden algemeen gebruikt in koelkasten en airconditioners – en in piepschuimverpakkingen, oplosmiddelen en brandblussers. Aangezien zij noch giftig, noch ontvlambaar zijn en betrekkelijk goedkoop te produceren, werden CFK’s oorspronkelijk beschouwd als een wonder voor de industrie. Tegen de jaren zeventig werden ze geproduceerd en op grote schaal gebruikt door bedrijven in de Verenigde Staten en Europa, en werden ze in toenemende mate gebruikt door de industrie van opkomende economieën als China, Brazilië en India.
In 1974 publiceerde een groep wetenschappers hun theorie over de afbraak van de ozonlaag – die inhield dat CFK-chemicaliën, eenmaal in de lucht, naar de stratosfeer reisden waar ze werden afgebroken door de ultraviolette straling van de zon. Deze atomen bonden zich vervolgens met ozonmoleculen – hetgeen leidde tot de afbraak van deze beschermende gaslaag. Deze theorie werd bevestigd toen wetenschappers in 1985 vaststelden dat de ozonlaag boven Antarctica elk voorjaar dunner werd. Het dunner worden van de ozonlaag boven Antarctica heeft bijzonder ernstige gevolgen gehad voor Australië en Nieuw-Zeeland, die gezien hun nabijheid tot de ozonlaag de hoogste percentages huidkanker ter wereld hebben.
Kwalificerende factoren
De sleutel tot de snelle overgang naar de uitbanning van CFK’s was de wijdverbreide acceptatie door het grote publiek, het bedrijfsleven en de wereldleiders van de ernst en de urgentie van het probleem; een consensus die werd gesmeed na de ontdekking van de ozonlaag in 1985. Bij de onderhandelingen rond het Protocol van Montreal moest echter nog steeds worden omgegaan met de tegenstrijdige nationale belangen van de deelnemende regeringen om tot een overeenkomst te komen. De Verenigde Staten, een leider in de onderhandelingen, werden in hun standpunt in hoge mate beïnvloed door hun zakelijke belangen, die zich verzetten tegen een verbod tot 1986, toen het bedrijf met de grootste rol in de wereldwijde CFK-productie, DuPont, met succes alternatieve chemicaliën had ontwikkeld. Vanaf dat moment namen de VS het voortouw bij het aandringen op een verbod. Europese landen verzetten zich aanvankelijk tegen deze oproep totdat hun eigen bedrijven zoals ICI CFK-vervangers hadden ontwikkeld, op welk moment ook zij instemden met de noodzaak van een verbod. De ontwikkelingslanden waren verantwoordelijk voor een relatief klein deel van het CFK-gebruik, aangezien 80% van de CFK’s in de geïndustrialiseerde landen werd verbruikt. De opkomende economieën verzetten zich echter ook tegen de roep om een verbod, totdat een akkoord werd bereikt over een fonds voor financiële bijstand ten behoeve van de overdracht van technologie ter waarde van 160 miljoen dollar.
Een belangrijke factor die de onderhandelingen positief beïnvloedde, was de kracht van de milieubeweging in de VS, en haar vermogen om een wereldwijd netwerk op te zetten rond de kwestie van de CFK’s. In de jaren zeventig, toen wetenschappers voor het eerst hun theorie over de afbraak van de ozonlaag publiceerden, was de Amerikaanse milieubeweging steeds sterker en georganiseerder geworden. De campagne tegen de ozonlaag werd de eerste grote samenbindende campagne van organisaties als Friends of the Earth en Sierra Club. Deze groepen leidden bewustmakingsacties die zich richtten op het publiek en moedigden boycots aan van alledaagse producten waarin CFK’s werden gebruikt, zoals spuitbussen. Friends of the Earth-USA lanceerde een “Styro-Wars”-campagne, een “Stratospheric Defense Initiative” dat erop gericht was CFK’s te weren uit polystyreenverpakkingen voor levensmiddelen en andere consumentenproducten. Na een stortvloed van brieven van schoolkinderen verbond McDonalds zich er uiteindelijk in 1987 toe CFK’s uit zijn verpakkingen te weren. De campagne voor de ozonlaag maakte de consolidatie mogelijk van een wereldwijde beweging van actoren uit de burgermaatschappij rond een gemeenschappelijke zaak. In de VS gevestigde NGO’s deelden hun inventieve campagnebenaderingen en -tactieken met elkaar, waardoor het maatschappelijk middenveld in landen over de hele wereld soortgelijke campagnes – die druk uitoefenen op zowel regeringen als plaatselijke bedrijven – begon op te zetten.
De centrale rol van het bedrijfsleven bij het stimuleren van de uitbanning van CFK’s moet worden benadrukt. De samenhang van de bedrijven rond de CFK-kwestie kan worden verklaard door een aantal factoren. In de eerste plaats maakte het beperkte aantal betrokken actoren het relatief gemakkelijk om tot een overeenkomst te komen. Achttien chemische bedrijven namen begin jaren tachtig het grootste deel van de wereldproductie van CFK’s voor hun rekening – voornamelijk geconcentreerd in de VS, het VK, Frankrijk en Japan. DuPont was veruit de belangrijkste speler en produceerde ongeveer een kwart van de mondiale productie. Dit betekende dat zodra DuPont tijdens de mondiale onderhandelingen als leider van de industrie optrad en de instemming van het bedrijf met een verbod eenmaal was verkregen, de rest van de industrie volgde. Ook belangrijk was het feit dat, hoewel de CFK-markt belangrijk was, het niet echt “big business” was – CFK’s waren goed voor 3% van de totale omzet van DuPont.
De laatste, en misschien wel meest cruciale factor in de snelheid van de uitbanning van CFK’s na de ontdekking van de ozonlaag waren de technologische innovaties om alternatieve chemicaliën te ontwikkelen. Zodra de wetenschap en de ernst van de situatie duidelijk werden, begon DuPont zwaar te investeren in onderzoek naar vervangingsmiddelen. Tegen 1986 had DuPont met succes alternatieve chemicaliën ontwikkeld die de ozonlaag niet aantastten, op welk moment het in hun belang werd om een internationaal verbod op CFK’s te steunen. Het standpunt van de VS om een verbod te steunen volgde in de lijn van DuPont, op welk punt de weg naar Montreal was vrijgemaakt.
Het verhaal eindigt daar echter niet. Er is een postscriptum bij deze wereldwijde samenwerking dat lastig maar positief blijkt te zijn. In 2016 vond in Kigali, Rwanda, een bijeenkomst plaats om een geleidelijke vermindering overeen te komen van een andere reeks gassen, die oorspronkelijk bedoeld was als een snelle oplossing voor CFK’s, de zogeheten fluorkoolwaterstoffen (HFK’s). Hoewel HFK’s veilig zijn voor de ozonlaag, zijn ze een krachtig broeikasgas, duizend keer krachtiger dan CO2 en een belangrijke veroorzaker van klimaatverandering. In 2016, na bijna tien jaar onderhandelen, kwamen meer dan 150 landen overeen om hun gebruik van HFK’s in de komende decennia met 85 procent te verminderen. Het gebruik van HFK’s voor airconditioning en koeling neemt in ontwikkelingslanden echter in hoog tempo toe, deels omdat de klimaatverandering meer en langere dodelijke hittegolven veroorzaakt en de zomertemperaturen opdrijft. De Kigali-wijziging van het protocol, waarover in 2016 overeenstemming werd bereikt en die vanaf januari 2019 in werking trad, zal naar verwachting tot 80 miljard ton CO2-equivalent aan emissies tegen 2050 voorkomen, wat een aanzienlijke bijdrage zal leveren aan de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging te beperken tot ver onder de 2°C, aldus het UNEP.
De definitieve overeenkomst verdeelde de wereldeconomieën in drie groepen, elk met een streefdatum voor geleidelijke afschaffing. De rijkste landen, waaronder de Verenigde Staten en de landen in de Europese Unie, zullen de productie en het verbruik van HFK’s vanaf 2019 verminderen. Een groot deel van de rest van de wereld, waaronder China, Brazilië en heel Afrika, zal het gebruik van HFK’s tegen 2024 bevriezen. Een kleine groep van de heetste landen ter wereld, zoals Bahrein, India, Iran, Irak, Koeweit, Oman, Pakistan, Qatar, Saudi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten, heeft het soepelste schema en zal het gebruik van HFK’s tegen 2028 bevriezen.
Het multilaterale fonds dat dit proces mogelijk maakt door armere landen te compenseren en de overdracht van nieuwere technologie aan hen te betalen, is in hoge mate afhankelijk van de steun van de VS. Tot op heden hadden de VS de overeenkomst nog niet geratificeerd. Een dergelijk multilateraal fonds is belangrijk om het speelveld gelijk te maken en zou ook kunnen worden toegepast op andere gebieden waar een gebrek aan toegang tot nieuwe technologie de verschuiving naar een koolstofarme economie zou kunnen vertragen.
Scope and evidence
- Na de ontdekking van de ozonlaag in 1985 hadden de regeringen slechts twee jaar nodig om in te stemmen met een wereldwijd verbod op het gebruik van CFK’s en nog eens twee jaar om het in werking te doen treden.
- Het Protocol van Montreal is het enige verdrag dat ooit universeel is geratificeerd; 197 landen zien toe op de naleving van het verbod op CFK’s.
- De partijen bij het Protocol van Montreal hebben een nalevingsgraad van meer dan 98% van hun verdragsverplichtingen bereikt, en vele hebben hun doelstellingen ruim vóór het in het verdrag vastgelegde tijdschema bereikt.
- Wereldwijde waarnemingen hebben bevestigd dat de atmosferische niveaus van de belangrijkste ozonafbrekende stoffen aan het dalen zijn en men verwacht dat zij tegen het midden van deze eeuw zullen terugkeren naar de niveaus van vóór 1980.
- De Verenigde Staten schatten dat tegen het jaar 2065 meer dan 6,3 miljoen sterfgevallen door huidkanker zullen zijn voorkomen, dat naar schatting 4,2 triljoen dollar aan kosten voor de gezondheidszorg zullen zijn bespaard, en dat 22 miljoen Amerikanen die tussen 1985 en 2100 zijn geboren, niet aan staar zullen lijden als gevolg van de uitvoering van het Protocol van Montreal.
- Aangezien de meeste ozonafbrekende chemicaliën ook broeikasgassen zijn, heeft het Protocol van Montreal broeikasgasemissies voorkomen die overeenkomen met meer dan 135 miljard ton CO2, waardoor het Protocol van Montreal een belangrijke bijdrage levert aan de strijd tegen de opwarming van de aarde.