Voivatko asunnottomuusohjelmat ansaita rahaa – ja pitäisikö niiden ansaita?
Suurimman osan urastaan Sander Schultz on havainnut turhauttavaa epäsuhtaa sen välillä, mitä pelastushenkilöstö odottaa tekevänsä työssään, ja sen välillä, mitä he todella tekevät. ”Alalle lähdetään auttamaan ihmisiä”, sanoo Schultz, joka koordinoi ensihoitopalveluja (EMS) pienessä rannikkokaupungissa Gloucesterissa, Massachusettsissa. Useimmat ihmiset, joita hänen miehistönsä hakee, ovat tuttuja kasvoja, jotka joutuvat toistuviin kriiseihin, jotka liittyvät riippuvuuteen tai mielisairauteen tai molempiin. ”He eivät vuoda verta, heiluttele asetta tai ole tulessa.”
Yhteinen tekijä, joka yhdistää useimpia näistä ihmisistä? He ovat kodittomia. Vielä äskettäin Schultzin asemassa olevat ihmiset kohtasivat turhauttavaa todellisuutta. He saattoivat vakauttaa henkilön tilapäisesti, mutta he eivät voineet tarjota pysyviä ratkaisuja. ”Kanta-asiakkaiden ja tämän väestön käyttäytymisterveyden hoitaminen on uskomattoman väsyttävää poliisille, palokunnalle ja EMS:lle”, hän sanoo.
Mutta vuoden 2014 tienoilla paikallinen voittoa tavoittelematon järjestö liittyi osavaltion laajuiseen kokeiluun käyttää julkisia vuokraseteleitä ja Medicaid-dollareita pitkäaikaisasunnottomien majoittamiseen ja hoitoon kaupungissa. Aloite oli ”asunto ensin” -lähestymistapa, mikä tarkoitti, että ihmisten ei tarvinnut olla raittiita tai täyttää muita yleisiä ennakkoehtoja ennen muuttoa. Vuokralaisille osoitettaisiin sosiaalityöntekijä, joka auttaisi heitä ratkaisemaan ongelman, joka johti heidät alun perin asunnottomuuteen. Palvelut, jotka räätälöitäisiin yksilön tarpeiden mukaan, voisivat tarkoittaa kaikkea lukutaitokursseista työharjoitteluun ja riippuvuusneuvontaan.
Kokeilu on vielä kesken, mutta sillä on jo ollut myönteinen vaikutus hätäkeskuksiin, Schultz sanoo. Kyse ei ole siitä, että EMS-henkilöstö olisi lakannut kohtaamasta ihmisiä, joilla on käyttäytymiseen liittyviä terveyshaasteita. ”Kyse on siitä, etteivät he ole olleet samassa tilanteessa seitsemän vuotta peräkkäin”, hän sanoo. ”Kun joku tulee tutkaan ja siitä tulee ongelma, käsittelemme häntä. Kohdistamme heille palveluja, jotka vievät heidät pois tuosta kanta-asiakasluokasta.”
Mitä Gloucesterissa tapahtuu, tapahtuu kaupungeissa eri puolilla Massachusettsia osana yhteistä osavaltion laajuista ponnistelua, jonka tavoitteena on majoittaa jopa 800 kroonisesti asunnotonta henkilöä ja pitää suurin osa heistä asunnossa kuuden vuoden ajan. Kuten Gloucesterissa, tavoitteena on tarjota asuntoja ja terveys-, sosiaali- ja työllisyyspalvelujen verkostoa matalalla kynnyksellä.
Tämä kunnianhimoinen aloite nostaa Massachusettsin osavaltion kärkijoukkoon kroonisen asunnottomuuden torjunnassa. Mutta ohjelmasta tekee ainutlaatuisen eräs muukin asia: Jos kaikki menee suunnitelmien mukaan, jotkut sijoittajat voivat tehdä siitä voittoa.
Se johtuu siitä, että ohjelmassa käytetään rahoitusmekanismia, joka tunnetaan nimellä ”pay for success”, eli eräänlainen suoritusperusteinen sopimustyyppi, jossa yksityiset sijoittajat maksavat sosiaalisten ohjelmien etukäteiskustannukset ja vähentävät näin valtiolle aiheutuvaa kokeiluriskiä. Järjestelyssä sijoittajat saavat kustannuksensa takaisin ja mahdollisesti jopa voittoa myönteisistä sosiaalisista tuloksista. Jos ohjelma ei toimi, valtio välttyy suurilta taloudellisilta tappioilta kokeillessaan jotain uutta.
Pay for Success -ohjelmia on ollut käytössä jo lähes vuosikymmenen ajan, ja niitä on ylistetty uutena ratkaisuna vaikeasti ratkaistaviin poliittisiin ongelmiin. Ala käynnistyi toden teolla vuonna 2010 Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutetulla rikosoikeudellisella hankkeella. Varhaisia aloitteita kutsuttiin toisella nimellä – sosiaalisesti vaikuttaviksi joukkovelkakirjoiksi – vaikka ne eivät varsinaisesti sisältäneet joukkovelkakirjoja ja saattoivat jäädä vaille vaikutusta. Itse asiassa ensimmäinen yhdysvaltalainen sosiaalisten vaikutusten joukkovelkakirjalaina, jolla pyrittiin vähentämään New Yorkissa sijaitsevan Rikers Islandin vankilan vangittujen nuorten uusintarikollisuutta, päättyi ennenaikaisesti, kun arvioijat havaitsivat, ettei se toiminut. Toinen hanke, jolla pyrittiin vähentämään erityisopetuksen tarvetta riskiryhmään kuuluvien päiväkotilasten keskuudessa Salt Laken piirikunnassa Utahissa, väitti tuottavansa myönteisiä tuloksia, mutta riippumattomat varhaiskasvatusasiantuntijat kyseenalaistivat hankkeen epätodennäköiset luvut ja virheellisen tutkimussuunnitelman. Kaikesta menestyksestä maksullisiin hankkeisiin liittyvästä kohusta huolimatta niiden alkuvaiheen käyttöönotto Yhdysvalloissa oli kivikkoinen
Mutta Massachusettsin hanke saattaa olla erilainen. Se oli ensimmäinen osavaltion tai paikallishallinnon hanke Yhdysvalloissa, jossa sovellettiin menestyksestä maksamisen rahoitusmekanismia asunto-ohjelmaan. Se voi olla käännekohta. Aloitteen varsinaiset käytännön periaatteet eivät ole uusia. ”Asunto ensin” ja ”tukiasuminen” ovat olleet monien asunnottomien puolestapuhujien mantroja jo yli vuosikymmenen ajan. Sen sijaan, että yritettäisiin osoittaa tehokkuus, hankkeessa tutkitaan mittakaavaan ja kustannuksiin liittyviä kysymyksiä. Voidaanko lähestymistapa, joka on tällä hetkellä käytössä eri puolilla Massachusettsia, ottaa käyttöön koko osavaltiossa, ja säästääkö se rahaa?
Yksityiset sijoittajat – pankki, paikallinen United Way ja kansallinen voittoa tavoittelematon asuntoalan järjestö – antoivat 3,5 miljoonaa dollaria ennakkoinvestointeja mallin testaamiseksi. Riippuen siitä, kuinka monet ihmiset säilyttävät asuntonsa vähintään 12 kuukauden ajan, sijoittajat voivat saada takaisin 0-100 prosenttia sijoittamistaan rahoista korkoineen. Hankkeen tukijat veikkaavat, että vakaa asuminen vähentäisi muiden julkisten palvelujen, kuten vankilakäyntien ja ensiapupoliklinikoiden, kuormitusta ja lopulta säästäisi veronmaksajien rahaa. Sen jälkeen, kun Massachusetts esitteli ohjelmansa, yhä useammat paikkakunnat ovat aloittaneet oman versionsa asunnottomien asuttamisesta, joista jokainen on hieman erilainen, mutta niiden lähtökohtana on sama perusajatus, jonka mukaan jos hallitukset pystyvät sijoittamaan asunnottomat pysyvään asuntoon, siitä seuraa sosiaalisia hyötyjä ja kustannussäästöjä.
On liian varhaista tietää, menestyvätkö kaikki hankkeet, mutta Massachusettsissa saadut tulokset ovat rohkaisevia. Niistä 678 henkilöstä, jotka on sijoitettu asuntoon, 92 prosenttia on pysynyt yksikössään tai on tehnyt ”myönteisen poistumisen”, kuten muuttanut toiseen asuntoon. Alustavat tiedot hankkeen ensimmäisestä vuodesta osoittivat, että vuokralaisten palvelujen käyttö väheni dramaattisesti kuuden kuukauden aikana ennen asunnon saamista ja kuuden kuukauden aikana sen jälkeen. Koko ryhmä vietti vähemmän päiviä vankilassa, sairaalassa, vieroitushoidossa ja hätämajoituksessa. Myös ambulanssit hakivat heitä harvemmin. Kustannus-hyötyanalyysissä Massachusetts Housing and Shelter Alliance – hankkeen asunnontarjoaja – totesi, että näiden julkisten palvelujen käytön väheneminen tuotti 2,2 miljoonan dollarin nettohyödyn.
Massachusetts ei ole ainoa paikka, joka on raportoinut lupaavista tuloksista sen jälkeen, kun se on yhdistänyt asunto ensin -mallin ja psykososiaalisia tukipalveluja vuokralaisille. Santa Claran piirikunnassa, Kaliforniassa, jossa myös toteutetaan menestyksestä maksavaa hanketta, noin kaksi kolmasosaa ohjelmaan osallistuneista – jotka määritelmän mukaan olivat olleet kroonisesti asunnottomia ja sairaaloiden ja muiden julkisten järjestelmien suurkäyttäjiä – on pysynyt asunnossa vähintään kaksi vuotta ja maksaa nyt noin 30 prosenttia tuloistaan vuokraan. Denverissä, joka on toinen menestyksestä maksava hanke, lähes jokainen henkilö, joka olisi voinut säilyttää asunnon hankkeen ensimmäisten kuuden kuukauden aikana, säilytti sen. Ei ehkä ole yllätys, että ainakin kuusi asunnottomien asumiseen keskittyvää pay for success -hanketta on käynnistynyt vuoden 2014 jälkeen.
Mutta ensimmäiset myönteiset tulokset ja niiden herättämä innostus ovat herättäneet myös vastustusta siitä, että asumisohjelmat eivät ole pitkällä aikavälillä rahan säästökohteita, eikä niiden pitäisikään olla. Ja jos tämä pitää paikkansa, se herättää siihen liittyviä kysymyksiä siitä, mikä menestyksestä maksavan hankkeen tavoitteena pitäisi olla – julkisten menojen vähentäminen vai sosiaalisten vaikutusten lisääminen? Riippumatta siitä, johtavatko asumisohjelmat pienempiin terveydenhuolto- ja rikosoikeudellisiin kustannuksiin, ensimmäiset tiedot viittaavat siihen, että ne pitävät ihmiset asunnossa, mikä on saavutus sinänsä. Tältä osin sosiaalipolitiikan asiantuntijat tutkivat jo Massachusettsin kaltaisia hankkeita ymmärtääkseen, mikä tekee niistä tehokkaampia kuin aloitteet, joissa käytetään samoja rahoitusmekanismeja muiden väestöryhmien, kuten esikoululaisten ja vangittujen nuorten, kohdalla.
Se, että asunnottomien asuttaminen on noussut niin monien varhaisten menestysmaksu-hankkeiden keskipisteeksi, ei ole mikään yhteensattuma, sanoo Utahissa sijaitsevan ajatushautomon Sorensonin vaikuttavuuskeskuksen johtava johtaja Fraser Nelson. Ennen keskukseen siirtymistään Nelson työskenteli Salt Lake Countyn pormestarinvirastossa, jossa hän johti asumiseen, rikosoikeuteen ja varhaiskasvatukseen liittyviä menestysmaksuhankkeita. ”Jos olet piirikunnan tai kaupungin pormestari ja tarkastelet, mitkä ovat budjetin suurimmat painekohdat, törmäät todennäköisesti käyttäytymisterveyteen, asunnottomuuteen ja rikosoikeusjärjestelmään”, Nelson sanoo. ”Menestyksestä maksaminen on rahoitusväline, jonka avulla lainkäyttöalueet voivat tarkastella budjetin alueita, joilla he käyttävät paljon rahaa, mutta eivät välttämättä saa haluamiaan tuloksia.”
Vertailtuna muihin menestyksestä maksamiseen perustuvissa hankkeissa testattaviin poliittisiin ideoihin, asumista tukevan asumisen ja tukiasumisen yhdistelmällä on jo suhteellisen paljon näyttöä siitä, että ne toimivat, erityisesti niiden ihmisten kohdalla, jotka ovat olleet kadulla tai turvakodeissa jo pitkään. ”Kyseessä on ohjelma, jota on testattu useissa paikoissa, joka on osoittanut tuloksia monissa paikoissa ja joka on osoittautunut melko hyvin toistettavaksi, sanoo Justin Milner, joka on Urban Institute -instituutin vanhempi tutkija ja tutkii menestyksestä maksavia hankkeita. ”Samaa ei voi sanoa monista muista sosiaalisista ohjelmista.”
Milnerin mukaan asuminen sopii monella tapaa ihanteellisesti menestyksestä maksulliseen rahoitukseen. Järjestelyt edellyttävät koordinointia pankkien, voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ja viranomaisten välillä, mikä on jo yleistä asuntoteollisuudessa. Ne vaativat myös ajantasaista tietoa palvelujen ja tulosten seuraamiseksi, mikä voi olla haastavaa, jos investointien yhdelle toiminta-alueelle – esimerkiksi varhaiskasvatukseen – on tarkoitus tuottaa tuloksia toisella toiminta-alueella, kuten yleisen turvallisuuden tai työllisyyden alalla. Useimmat osavaltio- ja paikallishallinnot tietävät kuitenkin, ketkä saavat asumistukea. ”Se on sekä tuotos että palvelu, ja palvelu on asuminen”, Milner sanoo. ”Mutta myös lopputuloksesta ollaan kiinnostuneita, koska vakaa asunto voi toimia pohjana sen varmistamiselle, etteivät ihmiset joudu vankilaan tai ensiapuun.”
Asunto-ohjelmien aikataulu sopii myös hyvin yhteen menestyksestä maksavien hankkeiden tavoitteiden kanssa, jotka yleensä edellyttävät jonkinlaista näyttöä vaikutuksista muutaman vuoden kuluessa. Ja näitä rahoitusjärjestelyjä tukeville virkamiehille on hyödyllistä saada joitakin rohkaisevia tuloksia raportoitavaksi seuraaviin vaaleihin mennessä. Vertailun vuoksi palvelut, joilla pyritään muuttamaan nuoren ihmisen pitkän aikavälin elämänkaarta, saattavat olla yhtä hyviä, mutta niiden on vaikea saada aikaan merkittäviä tuloksia muutamassa vuodessa.
Kaikista eduista huolimatta, joita pay for success -rahoituksen käyttäminen asumiseen tarjoaa, jotkut asunnottomuusasiantuntijat ovat huolissaan siitä, että hankkeita markkinoidaan liikaa rahan säästökeinona. Jopa tapauksissa, joissa asuminen ei tuota nettosäästöjä, ”se ei tarkoita, etteikö asuminen olisi kriittinen tarve tai ettei sitä pitäisi tehdä”, sanoo Barbara DiPietro, National Health Care for the Homeless Councilin vanhempi poliittinen johtaja. ”Meidän näkökulmastamme menestyksestä maksava malli perustuu edelleen sijoitetun pääoman tuottoon. Haluaisimme nähdä enemmän moraalisia perusteluja.”
Kaksi vuotta sitten joukko lääkäreitä kirjoitti New England Journal of Medicine -lehteen artikkelin, jossa he väittivät, että asunto ensin -hankkeiden kannattajat itse asiassa liioittelevat taloudellisia etuja. He totesivat, että useimmissa esityksissä, joissa kustannussäästöt yhdistettiin asunto ensin -toimiin, käytettiin heikkoja tutkimusasetelmia. Yleensä arvioijat ottivat tilannekuvia siitä, mitä asunnottomille tapahtui ennen ja jälkeen asunnon ja muun avun saamisen. Oli vaikea sanoa, johtuiko hätäpalvelujen kysynnän väheneminen asumisesta vai jostain muusta tekijästä, joka osui samaan aikaan, kun ihmiset saivat apua. Tilapäisen kriisin vuoksi asunnottomiksi joutuneille vakituinen asunto ja julkisten palvelujen tarpeen väheneminen olivat osa sitä, että ihmiset palasivat normaaliin elämäänsä. Kehittyneemmissä kokeissa, joissa asumista ja tukipalveluja tarjottiin sattumanvaraisesti ja joissa tuloksia verrattiin vastaavaan kontrolliryhmään, joka ei saanut samaa apua, ei havaittu, että asuminen ensin johti nettosäästöihin. Kirjoittajat kannattivat edelleen asunto ensin -lähestymistapaa, mutta varoittivat sen kannattajia suhtautumaan sen hyötyihin vivahteikkaammin.
”Olen saanut samaa kritiikkiä jo vuosikymmenen ajan”, sanoo Joe Finn, Massachusettsin asumis- ja turvakotiyhdistyksen puheenjohtaja ja toiminnanjohtaja. Hänen järjestönsä oli vuonna 2006 edelläkävijänä pienimuotoisessa esiasteessa kansainyhteisön pay for success -hankkeelle, joka innoitti nyt käynnissä olevaa osavaltion laajuista kokeilua. Hän tuntee huolen siitä, että tiukka ”ennen ja jälkeen” -tilannekuva ei todista syy-yhteyttä tai tehokkuutta. ”Tämä ajatus ’kontrolleista’ ja ’regressiosta keskiarvoon’ – he jakavat kaikkea tätä sanoakseen, että ’ette ole osoittaneet mitään’. No, olen eri mieltä.” Viime vuonna hän oli mukana kirjoittamassa lehtiartikkelia, joka osoitti, että hätäpalveluihin käytetyt menot vähenivät 64 prosenttia kuusi kuukautta sen jälkeen, kun osallistujat olivat saaneet asunnon. Jopa sen jälkeen, kun asumisohjelman kustannukset oli otettu huomioon, nettomenot vähenivät 36 prosenttia.
”Eikö olisi hienoa, jos lainsäätäjät ja ihmiset, jotka jakavat budjettivaroja, pystyisivät ymmärtämään kaduillamme kulkevien mielisairaiden asuttamisen moraalisen ja eettisen arvon. Mutta totuus on, etteivät he ymmärrä”, Finn sanoo. Kun otetaan huomioon osavaltion budjetin muut kilpailevat prioriteetit, ”heidän on ymmärrettävä, että sillä, mihin he investoivat, on jonkinlainen tuotto sijoitukselle”, hän sanoo.
Joidenkin menestyksekkäiden projektien kustannussäästöt saattavat tosiaankin tuottaa säästöjä, sanoo Mary Cunningham, Urban Institute -instituutin asuntoasiantuntija. Se riippuu todennäköisesti siitä, ketkä ovat kohderyhmänä, kuinka vakavia heidän tarpeensa ovat, kuinka intensiivisiä heidän nykyiset palvelunsa ovat ja ovatko he aiemmin rasittaneet kalliita hätäpalveluja. Kaikesta siitä huolimatta, mitä tutkijat tällä hetkellä tietävät asunto ensin -mallista, he odottavat vielä, vähentävätkö Santa Claran piirikunnan, Denverin ja Massachusettsin kaltaiset ohjelmat terveydenhuoltokustannuksia vuosien kuluttua.
Mitä hankkeet todennäköisemmin tuottavat, on kustannusten kompensointi, Cunningham sanoo. Toisin sanoen hätäpalvelujen käytön vähenemisestä saadut säästöt saattavat tehdä asumisohjelmasta edullisemman, vaikka taloudelliset hyödyt eivät ylittäisikään nettokustannuksia. Ihmisten terveyden ja hyvinvoinnin parantamisen näkökulmasta hallitukset saattavat päättää, että asunto-ohjelma, joka ei tuota kustannussäästöjä vaan kompensoi kustannuksia, on silti toteuttamisen arvoinen. ”Ihmisillä, jotka ovat asuneet kadulla pitkiä aikoja, on joitain kumulatiivisia terveysongelmia, jotka johtuvat elinikäisestä huono-osaisuudesta”, Cunningham sanoo. ”Kun hätäapua vähennetään, myös ennaltaehkäisevää ja perusterveydenhuoltoa ilmeisesti lisätään. He eivät ehkä joudu päivystykseen hypotermian tai alkoholimyrkytyksen vuoksi, mutta he saattavat puuttua pitkäaikaisiin ongelmiin, kuten diabetekseen. Kun heidät vakiinnutetaan asuntoon, tavoitteena on auttaa heitä ratkaisemaan joitakin näistä ongelmista, ja se maksaa rahaa. Se on kuitenkin hyvä asia.”
Vaikka menestyksestä maksavat hankkeet ovat levinneet epätasaisesti Yhdysvalloissa, ne ovat tulleet jäädäkseen. Helmikuussa kongressi hyväksyi lain, jolla perustetaan Yhdysvaltain valtiovarainministeriöön 100 miljoonan dollarin pysyvä rahasto, josta maksetaan korvauksia hankkeille, jotka tuottavat taloudellisia säästöjä liittovaltion, osavaltion tai paikallishallinnolle. Vaikka rahoitusta voitaisiin käyttää useampiin asunto ensin -aloitteisiin, laki sallii laajan valikoiman mahdollisia painopistealueita teiniraskauksien vähentämisestä veteraanien työllisyyden lisäämiseen.
Asunto ensin -ohjelmat ovat myös tulleet jäädäkseen – jopa sellaiset, jotka eivät sisällä menestyksestä maksavaa rahoitusta. Menestysmaksuhankkeen kokoaminen voi olla monimutkaista, ja siihen liittyy paljon hallinnollisia kuluja ja huomattavia aikaresursseja. Jos hallitukset voivat edetä asumista edistävissä hankkeissa ilman tätä rahoituselementtiä, niiden pitäisi tehdä niin, sanoo Milner Urban Institutesta. Joissakin kaupungeissa, kuten Chicagossa, Orlandossa, Flacon osavaltiossa ja Portlandissa, Oregon osavaltiossa, sairaalat ja terveydenhuoltoverkostot lahjoittavat miljoonia dollareita asunto ensin -aloitteisiin. ”Jos teidän ei tarvitse käydä läpi menestyksestä maksavan hankkeen monimutkaisuutta ja ankaruutta laajentaaksenne palveluvalikoimaa ja niistä hyötyviä asuntoyksiköitä, voimia teille”, Milner sanoo.
Tapauksissa, joissa hallitukset eivät käytä virallisia pay for success -järjestelyjä, ne voivat silti lainata osan tulospohjaisesta sopimusrakenteesta, sanoo Santa Claran piirikunnan valvoja Dave Cortese. Saatuaan kuukausittaisen edistymisraportin Santa Claran asunnottomien asuttamista koskevasta hankkeesta piirikunnan virkamiehet haluavat nyt pitää urakoitsijat jatkuvasti tilivelvollisina muista palveluista, kuten oikeusavusta paperittomille maahanmuuttajille. Aiemmin urakoitsijat ovat yleensä kertoneet tuloksista monivuotisen avustussyklin lopussa. ”Se ei enää riitä meille”, Cortese sanoo.
Vaikka piirikunta aikoo seurata tuloksia tarkemmin, se ei keskity niinkään kokonaiskustannusten alentamiseen kuin nykyisten varojen siirtämiseen tehokkaampiin ratkaisuihin. Piirikunnan sairaala on menestyksestä maksavassa hankkeessaan vähentänyt päivystyskäyntejä 55 prosenttia ja entisten asunnottomien asukkaiden psykiatristen päivystyspalvelujen käyttöä 68 prosenttia. Cortese sanoo suhtautuvansa myönteisesti siihen, että hän investoi enemmän asumiseen, jos se vähentää kiireellisen terveydenhuollon tarvetta. ”Joko maksamme nyt tai maksamme myöhemmin”, hän sanoo.
Santa Claran piirikunnan painottaminen asunnoista maksullisen hankkeen terveys- ja sosiaalisiin vaikutuksiin on osa laajempaa uudelleenarviointia siitä, mitä hallitukset ja niiden ulkopuoliset sijoittajat haluavat saavuttaa. ”Keskustelussa on tapahtunut muutos”, Milner sanoo, ”kustannussäästöihin keskittymisestä on siirrytty laajempaan näkemykseen siitä, miten hankkeet voivat parantaa haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmien tilannetta”. Toivottavasti kustannussäästöt ovat osa tätä, mutta se jää nähtäväksi.”